將預算績效管理落實到位

施青軍

2018年9月25日，中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確提出，要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。要實現這一目標，筆者認為，我們必須要掌握科學的工作方法，既要全面推進，又要突出重點，要能夠區分輕重緩急，有計劃、有步驟地推進“三個全面”體系建設。根據《意見》，全面實施預算績效管理的主要內容為“三個全面”，即：“全方位”“全過程”和“全覆蓋”。

所謂“全方位”，就是要求預算績效管理的實施對象從項目為主向政策、部門整體支出拓展，從轉移支付為主向政府財政運行拓展，從而形成政府預算、部門預算、政策和項目預算等全方位的績效管理格局。

所謂“全過程”，主要包括四個內容：建立重大政策和項目事前績效評估機制;強化績效目標管理;實施績效運行監控;開展績效評價和結果應用。

所謂“全覆蓋”，則要求一般公共預算、政府J生基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算等，均納入預算績效管理的范圍。可以看出，“三個全面”的提出旨在擴大績效管理的范圍。除了“三個全面”，《意見》還特別強調要“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。這表明，全面實施預算績效管理不僅要“擴圍”，而且要“提質”（即提高績效管理的質量，如強調成本效益、硬化責任約束）。

“三個全面”的基礎與核心是全過程預算績效管理。它既貫穿于全方位的預算績效管理之中，又貫穿于全覆蓋的預算績效管理之中。為此，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，我們首先必須要圍繞預算績效管理的主要內容和環節，完善績效管理的流程（包括績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果反饋與應用等），制定預算績效管理制度和實施細則，建立完善的全過程預算績效管理體系。在此基礎上，再逐步推進全方位的預算績效管理體系建設和全覆蓋的預算績效管理體系建設。

全過程預算績效管理是績效目標為導向的管理。建立全過程預算績效管理體系，進行績效目標管理是第一步，也是最為重要的一步。正確設定績效目標對于預算績效管理來說至關重要。績效運行監控，旨在對績效目標的完成情況進行跟蹤管理，以便及時地發現并糾正績效運行中存在的問題，力保績效目標如期實現。績效評價管理的內容和重點是，對預算單位績效目標的完成情況，預算資金的產出和效果，進行分析評價。評價結果應用，則是將績效評價的結果反饋給各個利益相關方，以便他們能夠充分、有效地利用績效評價的結果。由此可見，績效目標貫穿預算績效管理全過程，是預算績效管理的核心。換言之，預算績效管理是以績效目標為導向的管理，或者基于績效目標的管理。

績效目標為導向的管理是一種結果為導向的管理。預算績效管理的核心是績效目標。財政部在《中央部門預算績效目標管理辦法》（2015）中提出，“績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的預期產出和效果。”這表明，績效目標反映的是預算資金的預期產出（Output）和效果（Outcome）。“產出”與“效果”均代表了“結果”（Result），但是，它們卻是兩個不同層面的概念。“產出”指的是預算資金在一定期限內預期提供的公共產品和服務情況;“效果”指的是，產出帶給目標受眾或服務對象的實際利益，它反映的是公眾或顧客的一種“獲得感”。相對于“產出”來說，“效果”更為重要，它反映了績效目標的本質內容，也體現和代表了“花錢買效果”和政府預算為民服務的基本理念。

為此，在全面實施預算績效管理中，我們要秉持政府預算為民服務的理念，堅持以結果為導向，堅持以績效目標為核心推進全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理。通過“三個全面”的績效管理，優化財政資源配置，提高預算資金的使用效率和效果，提升公共服務質量，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。

（作者為中央財經大學政府管理學院教授、博導）

責編/賈娜 美編/宋揚