燃油稅開征對公路發展的意義和影響

王志勇

中圖分類號:F812.42文獻標識碼:A文章編號:1673-0992(2009)12-088-01

摘要:燃油稅的開征對公路部門影響首當其沖。本文就燃油稅改革對公路行業帶來的影響進行分析。

關鍵詞:燃油稅;公路;意義

國務院決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革,取消原在成品油價外征收的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費,逐步有序取消政府還貸二級公路收費。燃油稅主要通過提高現行成品油消費稅單位稅額來實現,不再新設稅種,提高后的汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油消費稅單位稅額為每升1元,柴油、燃料油、航空煤油為每升0.8元。從目前世界各國的道路稅費體制來看,普遍實行“燃油稅”,我國從1994年開始提出開征燃油稅的動議至今已十余年。1997年《中華人民共和國公路法》出臺,提出以燃油附加費替代養路費。1998年10月,國務院提請全國人大審議的《中華人民共和國公路法》修正案草案,將燃油附加費改為燃油稅。2000年,國務院有關部門制訂了交通和車輛稅費改革實施方案,同年10月經國務院批準發布。由于燃油稅改革涉及能源、交通、農業、稅務、海關等不同行業和多個行政部門,必然會給這些部門帶來影響,作為養路費主要使用者的公路部門更是首當其沖。本文就燃油稅改革對公路行業帶來的影響進行分析,供參考。

一、燃油稅的概念

燃油稅是指政府對燃油在零售環節征收的專項性質的稅收。通過征稅的辦法從油價中提取一定比例作為養路等費用。其基本原理是:車輛類型及行駛里程長短,載貨量大小是與耗油量的多少緊密相連的,耗油越多證明其享有使用公路的權力越多,因此,包含在油價中上交的燃油稅就隨之增多,對公路養護所盡的義務也就越多。

所謂燃油稅,即將現今普遍征收的養路費和其他費用合并成燃油稅,通過法律約定整合各部門間的利益關系,從而最大限度地節省能源和基礎設施開支。顯而易見,燃油稅的推廣將使車輛的使用成本結構發生較大變化,先前不同車輛間幾乎一視同仁的養路費、車船使用稅等固定支出,將被燃油稅所取代。

二、開征燃油稅的意義

截至去年8月份,世界上已有130多個國家和地區開征了燃油稅。 燃油稅征收方式分為價內稅和價外稅兩種。大部分國家的燃油稅為中央和地方共享,我國燃油稅屬于“費改稅”的一部分。總的改革方向是,對汽油、柴油和燃氣開征燃油稅,以取代養路費、公路客運附加費、公路運輸管理費等相關規費,同時取消涉及交通運輸和車輛的各種不合法、不合理收費,并保留少量必要的規費,實行規范化管理。 其意義在于:

一是可從根本上治理公路“三亂”,促進社會公平,充分體現“多用路多負擔,少用路少負擔”的原則。燃油稅的開征可從根本上治理公路三亂,現行的養路費一般是按噸位和運營收入兩種計費方法收取,實際上形成了一種定額費。而對于用油大戶尤其是汽車來說,道路使用率存在較大差距。因為無法測算每臺車的道路使用率,燃油稅通過將養路費捆綁進油價,將每輛汽車要交的養路費轉換成稅費,在道路等公共設施日益成為一種稀缺資源的大背景下,更多地體現了“多用多繳,少用少繳”的公平原則。

二是有利于促進節能技術研發,節約資源,減少環境污染。開征燃油稅的最主要目的,是為了保持我國經濟社會的可持續發展,抑制燃油的不合理消費。近年來,我國經濟發展與資源環境的矛盾突出,節能減排工作任務艱巨。其重要原因之一是,在成品油價稅費環節上缺少有效的手段,以引導公眾的消費行為,購買、使用節能環保汽車。 三是使道路建設和維護獲得穩定的資金來源,促進交通運輸事業的發展。現行的交通規費征收一直存在征收辦法復雜、成本高、征收難等問題。燃油稅開征前,一些地方欠、逃、抗繳公路養路費的問題十分突出。燃油稅改革的實施,將燃油稅并入油價,由稅務部門統一征收,使征收辦法變得更為簡單,并且也確保了交通規費征收的最大化。燃油稅征收無論在銷售環節還是生產環節,都大大降低了偷逃稅的問題,軍隊、武警、司法等特權部門特種號牌的車輛都將繳納燃油稅,然后由中央轉移支付補償這筆支出,這樣就大大降低了人為因素引起的稅費減免,一些因缺乏法律依據、沒有監督約束機制而出現的以權謀私、多收少報等現象都將得到遏制。另外,燃油稅改革充分體現了“多用路者多繳稅、少用路者少繳稅、不用路者不繳稅、過度用路者繳重稅”的公平原則,彌補了車輛過度用路對公路造成的磨損,提高了公路使用效益。

三、燃油費開征后出現的問題

第一,公路建養資金管理撥付方式發生改變,削弱了省級公路交通主管部門的宏觀調控力度。 省級交通、公路部門的職能職責主要為組織實施國家、省重點公路、水路工程建設、養護、管理的職責。每年省交通廳、廳公路局都將與各市、州交通公路部門就公路建設、養護等任務簽定目標責任書,實施行業監督管理。在行業監管中,除依靠行政手段外,經濟調控手段發揮了重要的作用,燃油稅稅后公路建養資金無論是劃撥到各地財政還是直接撥付給項目,省級交通、公路主管部門均失去了對資金的調控,隨著經濟手段的喪失,對行業的管理力度勢必減弱,監督管理職能可能達不到好的效果。

第二,公路交通主管部門的融資能力受到影響。公路建設之所以能夠快速發展,一條至關重要的經驗就是公路交通系統充分發揮了籌融資的職能,堅持以有限的交通規費為基礎,以貸款為主體,多渠道籌融資金,用小錢找大錢。根據多年來的資金運作,省級公路交通主管部門已摸索出了一套較為成熟的籌融資模式。燃油稅開征后,省財政將交通建養資金撥付到各級財政或直接對交通建設項目撥款,完全打破了現有的資金運作模式,同時也打破了各種融投資金管理體制、貸款資金的撥付及監管辦法。公路交通建設新的貸款融資計劃是以交通規費的預期收入為基數制定的。如果費改稅后,省財政將公路交通建設維護資金撥付到各級財政或直接對公路交通建設項目撥款,省級公路交通主管部門則失去了統貸統還的基礎,沒有了固定收入為貸款作承諾,難以實現新的融資和貸款計劃。燃油稅開征后,金融機構出于對收費公路經營狀況的擔憂和將來公路交通建設資金來源的不確定性,向公路建設貸款已很謹慎。