關(guān)于新一輪退耕還林問題的幾點(diǎn)思考

黃中海

(鄖陽區(qū)青曲林業(yè)工作站 十堰 442500)

退耕還林工程建設(shè)增加了森林植被，減少了水土流失和風(fēng)沙危害，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)民收入，是一項(xiàng)深受老百姓歡迎的惠民工程、產(chǎn)業(yè)工程、生態(tài)工程。一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣的地方仍然在耕種陡坡地和沙化地，由此造成嚴(yán)重的水土流失和風(fēng)沙危害，導(dǎo)致江河源頭、湖庫周圍等重要水源地涵養(yǎng)水源能力下降，山洪和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，基層干部群眾期盼繼續(xù)實(shí)施退耕還林。新一輪退耕還林工程的順利上馬固然振奮人心，但是，自2014年啟動新一輪退耕還林工程以來，工程實(shí)施的過程中仍然存在著一些問題，如土地認(rèn)定不到位，農(nóng)戶參與工程實(shí)施不積極，基層干部對實(shí)施退耕還林工程熱情不高，基層林業(yè)干部參與退耕還林工程工作的情緒低落等，本文將淺析工程中存在的這些問題并提出些許建議，以促使新一輪退耕還林在鄂西北乃至全國健康順利開展。

1 鄂西北實(shí)施新一輪退耕還林現(xiàn)狀

(1)上級下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)緩慢。2014年度啟動新一輪退耕還林工程以來，每年省退耕辦下達(dá)鄂西北新一輪退耕還林計(jì)劃指標(biāo)，根據(jù)各縣市政府前一年上報(bào)的退耕還林需求量下達(dá)，但是真正計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)到縣市后，分解到各工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)就相當(dāng)困難，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自愿提出要求實(shí)施新一輪退耕還林，縣市政府將計(jì)劃指標(biāo)以多種手段分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于多種原因無法落實(shí)。

(2)土地認(rèn)定工作難以落實(shí)。新一輪退耕還林土地認(rèn)定工作由于涉及土地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田難調(diào)整等原因，鄂西北地區(qū)自2014年度以來實(shí)施新一輪退耕還林退耕地大部分都未能進(jìn)行土地認(rèn)定。

(3)地方基層新一輪退耕還林工作情緒低落。退耕還林工程建設(shè)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，是涉及千家萬戶的惠民工程、產(chǎn)業(yè)工程、生態(tài)工程，在工程實(shí)施過程中稍有把握不準(zhǔn)，都將受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，基層干部(特別是村級干部)參與新一輪退耕還林的熱情度不高。

(4)農(nóng)戶實(shí)施新一輪退耕還林工程的積極性不高。戶認(rèn)為新一輪退耕還林政策補(bǔ)助過低，不愿意將自己的坡耕地納入新一輪退耕還林工程建設(shè)。

(5)新一輪退耕還林不動產(chǎn)登記證難以發(fā)放。

2 鄂西北新一輪退耕還林推進(jìn)緩慢的問題

(1)土地認(rèn)定工作難開展。基本農(nóng)田認(rèn)定與退耕還林規(guī)劃設(shè)計(jì)不相匹配。基本農(nóng)田紅線在縣市區(qū)的統(tǒng)計(jì)界面上只是一個(gè)匯總數(shù)據(jù)，不能具體到農(nóng)戶的小班地塊，退耕還林時(shí)按統(tǒng)一的坡度進(jìn)行區(qū)劃，農(nóng)民的土地不能跟隨國土紅線劃定進(jìn)行認(rèn)定，容易形成兩張皮，各是各的范圍。

土地認(rèn)定政策剛性太強(qiáng)，容易造成退耕還林的違規(guī)。依靠基本口糧地的認(rèn)定，大部分急需退耕還林的坡地不能得到退耕還林，在退耕還林之后容易形成所退耕的行為是違規(guī)行為，可能會為林業(yè)基層干部的工程操作帶來影響。

(2)土地經(jīng)營使用權(quán)不清。大戶流轉(zhuǎn)土地退耕還林依然存在。在退耕還林規(guī)劃時(shí)很難辨認(rèn)土地承包使用權(quán)人，規(guī)劃后逐個(gè)出現(xiàn)是大戶承包，很難確定退耕地是聯(lián)產(chǎn)到戶時(shí)的原土地承包人。

農(nóng)民土地變動和使用權(quán)比較隨意。沿江河的村組大部分都是土地變更較活躍地帶，農(nóng)民的土地在村組集體操作下經(jīng)常變動戶主姓名，退耕還林登記到戶往往會出現(xiàn)差錯(cuò)。

(3)退耕還林責(zé)任權(quán)限問題。退耕還林實(shí)施管理權(quán)限放在縣市區(qū)一級極為不便，容易造成鞭長莫及、管理不到位的問題，基層單位很容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)。建議“退耕還林計(jì)劃、任務(wù)、資金、責(zé)任、管理”五到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接由退耕還林工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按國家下達(dá)的計(jì)劃組織規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地認(rèn)定、檢查驗(yàn)收、政策兌現(xiàn)和管理工作，退耕還林計(jì)劃和資金直接下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)按國家要求逐級上報(bào)，所有的工程建設(shè)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，切實(shí)將責(zé)任明確到工程一級政府。

(4)退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低。新一輪退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝1 500元，與現(xiàn)實(shí)農(nóng)村各項(xiàng)收入作比較明顯偏低，不利于提高耕地承包者實(shí)施退耕還林的積極性，目前，一般農(nóng)耕地每畝工程項(xiàng)目征占補(bǔ)償資金就有3萬余元，耕地承包者考慮到如果退耕還林拿到每畝1 500元的退耕還林補(bǔ)助資金后，土地性質(zhì)變更成林地，影響到自己的收入。新一輪退耕還林對一般農(nóng)戶吸引力不大，農(nóng)戶參與新一輪退耕還林工程建設(shè)積極不高，退耕還林工程嚴(yán)格遵循農(nóng)戶自愿原則，農(nóng)戶不愿意將自己的耕地納入退耕還林，對新一輪退耕還林工程開展起到了阻礙作用。

(5)新一輪退耕還林不動產(chǎn)登記證難發(fā)放。一是由于新一輪退耕還林不動產(chǎn)登記證是由不動產(chǎn)管理局登記發(fā)放，林業(yè)部門只是新一輪退耕還林工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，兩個(gè)部門的不動產(chǎn)證發(fā)放工作銜接需要一定的時(shí)間過程，新一輪退耕還林不動產(chǎn)登記證的發(fā)放難落實(shí)；二是新一輪退耕還林啟動3年多的時(shí)間，新實(shí)施的退耕還林還不穩(wěn)定，還有部分造林成活率低，驗(yàn)收不合格，造林地農(nóng)戶不愿補(bǔ)植，還有可能將計(jì)劃調(diào)出，如果發(fā)放了林地不動產(chǎn)登記證后，會產(chǎn)生矛盾；三是林業(yè)部門現(xiàn)在規(guī)劃的新一輪退耕還林，還有部分農(nóng)戶是否實(shí)施工程很不穩(wěn)定，雖然已在規(guī)劃的地塊上栽植了苗木，但是考慮到自己的收入問題，在兌現(xiàn)退耕還林資金前，他們又反悔，不愿將自己的耕地納入退耕還林，該耕地仍然是農(nóng)耕地，不能發(fā)放林地不動產(chǎn)登記證，如果發(fā)放了林地不動產(chǎn)登記證后，再撤回就很困難。

3 加快推進(jìn)新一輪退耕還林實(shí)施步伐的建議

鄂西北地區(qū)是南水北調(diào)重要水源區(qū)，加大退耕還林力度，進(jìn)一度改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)至關(guān)重要，要改變新一輪退耕還林工作在鄂西北地區(qū)健康順利開展，建議做到如下幾點(diǎn)：

(1)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工程建設(shè)責(zé)任。退耕還林工程是一項(xiàng)政策性強(qiáng)，涉及面方的系統(tǒng)工程。各級黨委、政府應(yīng)從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化政府行為上入手，成立以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，農(nóng)辦、發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、國土等有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人為成員的退耕還林工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。各工程鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)成立由黨委、政府主要負(fù)責(zé)人為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。為了明確退耕還林的責(zé)任和任務(wù)，縣級政府與承擔(dān)退耕還林任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽訂責(zé)任狀，將退耕還林目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任落實(shí)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要行政領(lǐng)導(dǎo)肩上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在逐村組、逐地塊落實(shí)造林任務(wù)的同時(shí)，把退耕還林實(shí)績同干部政績考核掛鉤，形成區(qū)、鄉(xiāng)、村主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級抓一級，層層抓落實(shí)的工作局面。做到退耕還林工程黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視，農(nóng)民群眾得以深入認(rèn)識，工程實(shí)施盡快落實(shí)。

(2)加強(qiáng)宣傳，營造工程建設(shè)氛圍。為使國家退耕還林政策做到家喻戶曉，人人皆知，各級政府應(yīng)通過廣播、電視、宣傳冊等多種形式，廣泛宣傳國家實(shí)施退耕還林的有關(guān)政策，增強(qiáng)干部群眾退耕還林工作的主動性和自覺性，使廣大干部群眾充分認(rèn)識到退耕還林是一項(xiàng)利國利民的“德政工程”。

(3)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，規(guī)范工程建設(shè)管理。為了使新一輪退耕還林工程健康順利進(jìn)展，特別需要縣級林業(yè)、國土、財(cái)政等部門按照國家有關(guān)規(guī)定和縣級黨委、政府的安排，加大土地認(rèn)定工作力度，從工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織施工、種苗供應(yīng)、資金使用到檢查驗(yàn)收、政策兌現(xiàn)、檔案管理等建立較規(guī)范的管理制度，為退耕還林工程建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化打下了良好的基礎(chǔ)。土地認(rèn)定工作嚴(yán)格按照中央八部委《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》(財(cái)農(nóng)[2015]258)號和省五個(gè)廳《關(guān)于加快新一輪退耕還林還草實(shí)施進(jìn)度的通知》(鄂發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]735)

號文件精神，合理調(diào)整基本農(nóng)田布局，做好基本農(nóng)田與非基本農(nóng)田的置換以及土地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫的標(biāo)注工作，尚未完成核實(shí)認(rèn)定和調(diào)整標(biāo)注工作的縣(市、區(qū))采取“先實(shí)施退耕、后核實(shí)認(rèn)定，再標(biāo)注調(diào)整”，或者特別需要退耕還林的坡耕地，由國土部門無條件標(biāo)注調(diào)整。縣(市、區(qū))政府應(yīng)組織退耕還林督辦小組，切實(shí)認(rèn)真地督辦到位，使工程健康有序的推進(jìn)。

(4)加大新一輪退耕還林工程政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動農(nóng)戶參與工程建設(shè)的積極性。根據(jù)統(tǒng)一測算，農(nóng)戶將自己的承包坡耕地納入新一輪退耕還林后，所有的經(jīng)濟(jì)收入不如耕作農(nóng)作物的高，為加快新一輪退耕還林進(jìn)度，國家應(yīng)根據(jù)社會總體收入情況，將新一輪退耕還林工程政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝3 000元以上，才使農(nóng)戶實(shí)施退耕還林有積極推動作用。

(5)加大檢查，確保工程建設(shè)質(zhì)量。在新一輪退耕還林實(shí)施過程中，各縣(市、區(qū))應(yīng)嚴(yán)格按照“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的要求，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、治山整地、苗木選用、撫育管護(hù)、檢查驗(yàn)收入手，層層把關(guān)，逐項(xiàng)建立責(zé)任制。一是建立黨政領(lǐng)導(dǎo)包任務(wù)和林業(yè)技術(shù)人員包質(zhì)量的雙層承包責(zé)任制。二是采用領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)、新聞督查和監(jiān)理督辦相結(jié)合的方式，對退耕還林造林質(zhì)量進(jìn)行全方位監(jiān)督。三是加大檢查力度，嚴(yán)把苗木生產(chǎn)供應(yīng)關(guān)、規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)、植苗造林關(guān)、撫育管護(hù)關(guān)。

4 結(jié)束語

實(shí)施新一輪退耕還林是利國利民的千秋偉業(yè)，是國家保生態(tài)、澤全民、瀾經(jīng)濟(jì)的好項(xiàng)目，是精準(zhǔn)扶貧的助推劑，廣大農(nóng)村地區(qū)特別是山區(qū)農(nóng)村亟待需要這樣優(yōu)越的富民工程落實(shí)自己的面前。加快新一輪退耕還林的健康落地，需要綜合考量當(dāng)?shù)卮嬖诘膯栴}采取相應(yīng)對策來達(dá)成。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)重視力度、加大政策宣傳與普及、解決退耕地認(rèn)定并及時(shí)調(diào)整、提高政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和確保經(jīng)費(fèi)能夠?qū)？顚Ｓ檬墙鉀Q新一輪退耕還林更快落實(shí)的主要措施。退耕還林領(lǐng)導(dǎo)小組所屬相關(guān)部門要加強(qiáng)對新一輪退耕還林的重視，科學(xué)理性應(yīng)用相關(guān)措施促進(jìn)新一輪退耕還林的順利推進(jìn)。