關于新一輪退耕還林問題的幾點思考

黃中海

(鄖陽區青曲林業工作站 十堰 442500)

退耕還林工程建設增加了森林植被，減少了水土流失和風沙危害，促進了農業結構調整，提高了農民收入，是一項深受老百姓歡迎的惠民工程、產業工程、生態工程。一些生態環境脆弱、生存條件惡劣的地方仍然在耕種陡坡地和沙化地，由此造成嚴重的水土流失和風沙危害，導致江河源頭、湖庫周圍等重要水源地涵養水源能力下降，山洪和地質災害多發，基層干部群眾期盼繼續實施退耕還林。新一輪退耕還林工程的順利上馬固然振奮人心，但是，自2014年啟動新一輪退耕還林工程以來，工程實施的過程中仍然存在著一些問題，如土地認定不到位，農戶參與工程實施不積極，基層干部對實施退耕還林工程熱情不高，基層林業干部參與退耕還林工程工作的情緒低落等，本文將淺析工程中存在的這些問題并提出些許建議，以促使新一輪退耕還林在鄂西北乃至全國健康順利開展。

1 鄂西北實施新一輪退耕還林現狀

(1)上級下達計劃指標分解到鄉鎮緩慢。2014年度啟動新一輪退耕還林工程以來，每年省退耕辦下達鄂西北新一輪退耕還林計劃指標，根據各縣市政府前一年上報的退耕還林需求量下達，但是真正計劃指標下達到縣市后，分解到各工程鄉鎮就相當困難，沒有鄉鎮自愿提出要求實施新一輪退耕還林，縣市政府將計劃指標以多種手段分解到鄉鎮后，部分鄉鎮由于多種原因無法落實。

(2)土地認定工作難以落實。新一輪退耕還林土地認定工作由于涉及土地占補平衡、基本農田難調整等原因，鄂西北地區自2014年度以來實施新一輪退耕還林退耕地大部分都未能進行土地認定。

(3)地方基層新一輪退耕還林工作情緒低落。退耕還林工程建設是一項政策性很強的國家重點工程項目，是涉及千家萬戶的惠民工程、產業工程、生態工程，在工程實施過程中稍有把握不準，都將受到黨紀政紀處分，基層干部(特別是村級干部)參與新一輪退耕還林的熱情度不高。

(4)農戶實施新一輪退耕還林工程的積極性不高。戶認為新一輪退耕還林政策補助過低，不愿意將自己的坡耕地納入新一輪退耕還林工程建設。

(5)新一輪退耕還林不動產登記證難以發放。

2 鄂西北新一輪退耕還林推進緩慢的問題

(1)土地認定工作難開展。基本農田認定與退耕還林規劃設計不相匹配。基本農田紅線在縣市區的統計界面上只是一個匯總數據，不能具體到農戶的小班地塊，退耕還林時按統一的坡度進行區劃，農民的土地不能跟隨國土紅線劃定進行認定，容易形成兩張皮，各是各的范圍。

土地認定政策剛性太強，容易造成退耕還林的違規。依靠基本口糧地的認定，大部分急需退耕還林的坡地不能得到退耕還林，在退耕還林之后容易形成所退耕的行為是違規行為，可能會為林業基層干部的工程操作帶來影響。

(2)土地經營使用權不清。大戶流轉土地退耕還林依然存在。在退耕還林規劃時很難辨認土地承包使用權人，規劃后逐個出現是大戶承包，很難確定退耕地是聯產到戶時的原土地承包人。

農民土地變動和使用權比較隨意。沿江河的村組大部分都是土地變更較活躍地帶，農民的土地在村組集體操作下經常變動戶主姓名，退耕還林登記到戶往往會出現差錯。

(3)退耕還林責任權限問題。退耕還林實施管理權限放在縣市區一級極為不便，容易造成鞭長莫及、管理不到位的問題，基層單位很容易出現違紀違規。建議“退耕還林計劃、任務、資金、責任、管理”五到鄉鎮，直接由退耕還林工程鄉鎮政府按國家下達的計劃組織規劃設計、土地認定、檢查驗收、政策兌現和管理工作，退耕還林計劃和資金直接下到鄉鎮，由工程鄉鎮按國家要求逐級上報，所有的工程建設均由鄉鎮承擔，切實將責任明確到工程一級政府。

(4)退耕還林政策補助標準過低。新一輪退耕還林政策補助標準每畝1 500元，與現實農村各項收入作比較明顯偏低，不利于提高耕地承包者實施退耕還林的積極性，目前，一般農耕地每畝工程項目征占補償資金就有3萬余元，耕地承包者考慮到如果退耕還林拿到每畝1 500元的退耕還林補助資金后，土地性質變更成林地，影響到自己的收入。新一輪退耕還林對一般農戶吸引力不大，農戶參與新一輪退耕還林工程建設積極不高，退耕還林工程嚴格遵循農戶自愿原則，農戶不愿意將自己的耕地納入退耕還林，對新一輪退耕還林工程開展起到了阻礙作用。

(5)新一輪退耕還林不動產登記證難發放。一是由于新一輪退耕還林不動產登記證是由不動產管理局登記發放，林業部門只是新一輪退耕還林工程的規劃設計單位，兩個部門的不動產證發放工作銜接需要一定的時間過程，新一輪退耕還林不動產登記證的發放難落實；二是新一輪退耕還林啟動3年多的時間，新實施的退耕還林還不穩定，還有部分造林成活率低，驗收不合格，造林地農戶不愿補植，還有可能將計劃調出，如果發放了林地不動產登記證后，會產生矛盾；三是林業部門現在規劃的新一輪退耕還林，還有部分農戶是否實施工程很不穩定，雖然已在規劃的地塊上栽植了苗木，但是考慮到自己的收入問題，在兌現退耕還林資金前，他們又反悔，不愿將自己的耕地納入退耕還林，該耕地仍然是農耕地，不能發放林地不動產登記證，如果發放了林地不動產登記證后，再撤回就很困難。

3 加快推進新一輪退耕還林實施步伐的建議

鄂西北地區是南水北調重要水源區，加大退耕還林力度，進一度改善生態環境建設至關重要，要改變新一輪退耕還林工作在鄂西北地區健康順利開展，建議做到如下幾點：

(1)強化領導，落實工程建設責任。退耕還林工程是一項政策性強，涉及面方的系統工程。各級黨委、政府應從加強領導、強化政府行為上入手，成立以主要領導為組長，農辦、發改、財政、林業、國土等有關部門的主要負責人為成員的退耕還林工程建設領導小組。各工程鄉鎮也應成立由黨委、政府主要負責人為組長的領導小組。為了明確退耕還林的責任和任務，縣級政府與承擔退耕還林任務的鄉鎮長簽訂責任狀，將退耕還林目標、任務、責任落實到各鄉鎮主要行政領導肩上，各鄉鎮在逐村組、逐地塊落實造林任務的同時，把退耕還林實績同干部政績考核掛鉤，形成區、鄉、村主要領導親自抓，分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的工作局面。做到退耕還林工程黨政領導高度重視，農民群眾得以深入認識，工程實施盡快落實。

(2)加強宣傳，營造工程建設氛圍。為使國家退耕還林政策做到家喻戶曉，人人皆知，各級政府應通過廣播、電視、宣傳冊等多種形式，廣泛宣傳國家實施退耕還林的有關政策，增強干部群眾退耕還林工作的主動性和自覺性，使廣大干部群眾充分認識到退耕還林是一項利國利民的“德政工程”。

(3)加強部門協調，規范工程建設管理。為了使新一輪退耕還林工程健康順利進展，特別需要縣級林業、國土、財政等部門按照國家有關規定和縣級黨委、政府的安排，加大土地認定工作力度，從工程規劃設計、組織施工、種苗供應、資金使用到檢查驗收、政策兌現、檔案管理等建立較規范的管理制度，為退耕還林工程建設科學化、規范化打下了良好的基礎。土地認定工作嚴格按照中央八部委《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》(財農[2015]258)號和省五個廳《關于加快新一輪退耕還林還草實施進度的通知》(鄂發改農經[2015]735)

號文件精神，合理調整基本農田布局，做好基本農田與非基本農田的置換以及土地年度變更調查數據庫的標注工作，尚未完成核實認定和調整標注工作的縣(市、區)采取“先實施退耕、后核實認定，再標注調整”，或者特別需要退耕還林的坡耕地，由國土部門無條件標注調整。縣(市、區)政府應組織退耕還林督辦小組，切實認真地督辦到位，使工程健康有序的推進。

(4)加大新一輪退耕還林工程政策補助標準，調動農戶參與工程建設的積極性。根據統一測算，農戶將自己的承包坡耕地納入新一輪退耕還林后，所有的經濟收入不如耕作農作物的高，為加快新一輪退耕還林進度，國家應根據社會總體收入情況，將新一輪退耕還林工程政策補助標準提高到每畝3 000元以上，才使農戶實施退耕還林有積極推動作用。

(5)加大檢查，確保工程建設質量。在新一輪退耕還林實施過程中，各縣(市、區)應嚴格按照“嚴管林、慎用錢、質為先”的要求，從規劃設計、治山整地、苗木選用、撫育管護、檢查驗收入手，層層把關，逐項建立責任制。一是建立黨政領導包任務和林業技術人員包質量的雙層承包責任制。二是采用領導督導、新聞督查和監理督辦相結合的方式，對退耕還林造林質量進行全方位監督。三是加大檢查力度，嚴把苗木生產供應關、規劃設計關、植苗造林關、撫育管護關。

4 結束語

實施新一輪退耕還林是利國利民的千秋偉業，是國家保生態、澤全民、瀾經濟的好項目，是精準扶貧的助推劑，廣大農村地區特別是山區農村亟待需要這樣優越的富民工程落實自己的面前。加快新一輪退耕還林的健康落地，需要綜合考量當地存在的問題采取相應對策來達成。強化領導重視力度、加大政策宣傳與普及、解決退耕地認定并及時調整、提高政策補助標準和確保經費能夠專款專用是解決新一輪退耕還林更快落實的主要措施。退耕還林領導小組所屬相關部門要加強對新一輪退耕還林的重視，科學理性應用相關措施促進新一輪退耕還林的順利推進。