公共財政視角下的基本公共服務均等化研究

官素霞

【摘 要】公共財政在推進基本公共服務均等化改革過程中發揮著基礎保障作用。從公共財政的視角研究我國基本公共服務均等化改革，對推動社會公平具有重要意義。當前，應當深入分析我國基本公共服務均等化改革存在的公共財政問題，從而提出解決問題的相關財政對策。

【關鍵詞】基本公共服務；基本公共服務均等化；財政；公共財政

一、基本公共服務均等化與公共財政之間的內在聯系

“取之于民、用之于民”是我國公共財政的基本特征之一，決定其在基本公共服務均等化中的重要作用。基本公共服務均等化作為政府必須完成的責任，首先要考慮“錢從哪里來的問題”。按照布坎南的觀點，財政均等化（fiscal equity） 也即具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余，是指政府通過財政為全體社會成員提供無差別的、一視同仁的公共物品或服務。由此可見，基本公共服務的供給應由政府財政主導，實現基本公共服務均等化是公共財政的職能。實現基本公共服務大體均等化是市場經濟條件下公共財政公平分配所要實現的政策目標之一。

二、我國基本公共服務均等化的財政分析

（一）公共財政對推進基本公共服務均等化改革的投入總量相對不足

基本公共服務的均等化必須以經濟發展為基礎，不能超越現有的國情和財力[1]。改革開放以來，我國財政收入有了較大幅度的增長，國家財政一般公共服務支出也逐步增長。從表1可以看出，國家財政一般公共服務支出從2007年的8514.24億元增加到2015年的13547.79億元。特別是近十年來我國加快改革財政管理體制，不斷完善公共財政制度，逐步加大財政轉移支付力度，調整稅收返還和財政補助政策，為基層基本公共服務均等化提供了相應的物質基礎。

當前，社會預期的基本公共服務均等化任務越來越艱巨，對該領域的公共財政支撐要求越來越高。但我國仍然存在基本公共服務供給不足與群眾需求全面快速增長的矛盾，突出表現在政府對基本公共服務領域的財政投入不足。對比近十年有關數據，一般公共服務支出占國家財政支出的比例不僅沒有提高，反而在逐年下降。從表1可以看出，2007年一般公共服務支出占國家財政支出的比重達到17.10%，但到2015年比重下降至7.70%。這基本與我國財政收入增速放緩相一致。2011年我國財政增速達到25%的高位，到2015年降至5.8%。因此，在剛性支出壓力不減的現實背景下，如何調整財政支出方向，提高公共服務財政支出效益，考驗著各級政府財政治理能力。

（二）區域間財政收入差異導致基本公共服務不均衡的問題比較突出

[2]財政收入能力又受制于區域的經濟發展水平，所以區域間經濟發展水平的差異是公共服務支出差異的重要原因。因此，我國經濟發展的不同區域，其基本公共服務支出存在較大差異，導致區域之間、城鄉之間的基本公共服務質量和水平仍然存在較大差距。特別是近年來根據我國主體功能區規劃，禁止開發和限制開發的地區為保護國家生態，在推動產業發展上的選擇空間縮小。這種以大局為重的經濟犧牲直接造成地區財政收入來源不穩定，必然會影響當地基本公共服務的支出，將進一步加劇我國區域之間基本公共服務不均衡的狀況。

（三）基本公共服務財政資金使用效率不高

雖然我國對基本公共服務的財政投入不斷加大，但以往主要依靠粗放式的投入。上級政府將統一化的基本公共服務清單推廣到各管轄范圍，層層下達基本公共服務均等化考核指標。下一級政府迫于監督、檢查、考核的壓力，首先對清單內的項目給予財政資金的重點關注和全力保障。但不同區域由于經濟社會發展情況的不均衡，對于基本公共服務的最迫切要求不同。在公共財政資金有限的情況下，統一的服務清單、統一的支出模式必然難以滿足我國廣大地區多樣化的公共需要，也必然與基層群眾的實際需求有較大出入。

三、財政視角下實現我國基本公共服務均等化的對策

（一）加大公共財政資金投入，調整財政支出結構

建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，進一步優化公共財政支出結構，優先安排基本公共服務支出。突出公共財政支持重點，立足縮小城鄉和區域差距，完善中央對地方轉移支付制度和省以下轉移支付制度，重點扶持農村及邊遠、貧困地區，推動區域之間基本公共服務均衡發展。特別是要充分考慮區域功能定位，針對產業發展限制地區，建立健全主體功能區利益補償機制，重點加大生態涵養區、生態保護區公共財政轉移支付力度，增強該類區域基本公共服務均等化保障能力。

（二）健全財政收入分配機制，培育多元化的供給主體建立與事權相匹配的財權

一方面，科學劃分各級政府的基本公共服務支出責任，進一步下放部分財權，重點提高縣級政府財政保障能力。同時，健全完善財政獎勵激勵機制，鼓勵市縣自主加大基本公共服務均等化項目投入。另一方面，在強調政府主導作用的同時，提倡基本公共服務的多元參與，加快完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制。重點是科學利用各種政策安排，鼓勵和帶動社會資本參與提供公共服務，補充政府供給的不足。

（三）拓寬民主決策渠道，提高基本公共服務財政支出靶向性

一方面，要建立財政資金分類投入機制，對基層政府供給基本公共服務的種類、數量，上級政府應尊重基層的自主選擇權，更多地給予指導、監督，改變以往“一刀切”攤派項目的做法，讓財政資金真正地用在當地基本公共服務短板上。另一方面，對基本公共服務的范圍和標準要適應社會的迅速發展和變化，有關政策制定和項目實施要引入征詢社會公眾意見機制，并建立一套科學的基本公共服務支出績效評價指標體系，促使基本公共服務財政資金的投入更有靶向性。

四、結語

近年來，我國不斷加大基本公共服務投入，但供給總量不足、發展情況不均衡、質量水平偏低等問題依然比較突出。解決基本公共服務均等化的問題，除了依靠經濟實力以外，還需要合理的基本公共服務制度安排。其中，財政支持基本公共服務均等化發展的政策機制顯得尤為重要。這是當前我國各級政府需要關注的重大民生問題。

【參考文獻】

[1]孫建軍，何濤.基本公共服務均等化研究評述——基于政策分析的視角[J].云南社會科學，2010（5）：31-35.

[2]李桂華.公共財政視角的基本公共服務均等化對策探析——基于江蘇區域發展[J].中共南京市委黨校學報，2012（6）：25-30.