南京政府地方行政制度

倪正嘉

南京政府實(shí)行省、縣二級地方行政制度，同時設(shè)行政院轄市和省轄市；在省與縣之間，由省派出行政督察專員；縣以下設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保、甲等基層組織，形成遠(yuǎn)比北洋政府嚴(yán)密的地方行政制度。

一、省行政制度

省政府是南京政府地方最高行政機(jī)構(gòu)，管理全省政務(wù)，南京政府任命省政府委員組成省政府委員會，廢除了廣州國民政府從委員中互選主席的辦法，由南京政府在省政府委員中任命1人為省政府主席。

省政府委員會行使行政權(quán)系通過委員合議制。省政府委員會可議決省單行條例和規(guī)程；決議發(fā)布省政府命令；中止或撤銷所屬各機(jī)關(guān)的命令和處分；確定和變更地方行政區(qū)劃；決議全省預(yù)、決算；處理省公產(chǎn)和管理省公營事業(yè)；任免省屬官吏等。

省政府委員會下設(shè)秘書處，一般設(shè)有民政、財政、教育、建設(shè)四通廳，還設(shè)有警務(wù)、保安、會計、田糧、社會、農(nóng)林、衛(wèi)生、糧食等數(shù)目不等的直屬處、局。

二、行政督察專員公署制度

1932年6月，南京政府出于“剿共”的反革命軍事需要，決定首先在軍事“圍剿”省份，設(shè)立專員公署，由“圍剿”軍司令部直接委派行政督察專員，設(shè)專員公署，下轄民政、財政、教育、建設(shè)四科，專員兼保安司令，同時撤銷專署所在的縣政府。不屬于“圍剿”軍事行動省份的行政督察專員，由省政府指定，經(jīng)南京政府任免。抗日戰(zhàn)爭中，南京政府決定行政督察專員不兼駐在地縣長，并將專署與保安司令部合并，使專員有行政督察和軍事指揮的軍政兩項(xiàng)權(quán)力。

行政督察專員公署是省政府派出機(jī)構(gòu)，除了反共反人民的軍事和政務(wù)之外，還擔(dān)負(fù)著審核轄區(qū)各縣預(yù)算決算、行政計劃、單行法規(guī)等，監(jiān)督各縣行政，考核所轄行政人員等。

三、市行政制度

分特別市和普通市兩種。特別市最初歸國民政府直轄，1930年歸行政院直轄，特別市要具備如下條件之一：首都；人口在百萬以上的城市；有政治、經(jīng)濟(jì)特色情形的城市。普通市為省轄市。

特別市和普通市由南京政府和省政府分別任命市長1人，實(shí)行獨(dú)任制管理該市行政，設(shè)市政府，下設(shè)管理民政、財政、教育、建設(shè)、警察等若干居、科。行政院轄市市政府設(shè)秘書主任1人。市政府設(shè)由市長主持的市政會議，由秘書長、局長、科長等參加。

四、縣行政制度

縣的行政機(jī)構(gòu)是縣政府，1928年9月，南京國民政府公布《縣組織法》，規(guī)定縣政府設(shè)縣長1人，縣政府可設(shè)2科至4科，還可設(shè)公安局、財務(wù)局、教育局、建設(shè)局。1929年，南京政府又修改《縣組織法》，規(guī)定縣政府設(shè)科數(shù)減少到1科到2科，增設(shè)縣政府秘書1人。縣政府各科、局受縣長監(jiān)督指揮，同時各局又受省主管廳指揮，結(jié)果導(dǎo)致縣政府與各局、各局之間矛盾重重。為此，1933年，南京政府又規(guī)定縣政府各科、局采取合署制度，1934年又采取撤局改科的辦法，加強(qiáng)縣長的權(quán)力。

1939年9月，南京政府公布《縣各級組織綱要》，實(shí)行所謂“新縣制”，按土地、人口、經(jīng)濟(jì)、文化和交通等狀況，對各縣劃分等級；縣以下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保甲，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間可設(shè)區(qū)。

五、縣以下基層制度和保甲制度

南京政府的基層行政機(jī)構(gòu)為區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

在城市中，市以下設(shè)區(qū)，設(shè)立區(qū)政府，由市政府任免區(qū)長1名，區(qū)政府可設(shè)科。區(qū)以下是社會基層組織，每坊設(shè)坊長。

縣政府可派出區(qū)公所，設(shè)區(qū)長1名，支持全區(qū)行政，又設(shè)指導(dǎo)員2至5人，分管民政、財政、教育、建設(shè)等工作。區(qū)設(shè)警察所。區(qū)還可以設(shè)建設(shè)委員會，聘請地方士紳為委員，研究鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的設(shè)置等事項(xiàng)，由區(qū)長擔(dān)任主席。縣以下的區(qū)工所和城市的區(qū)不一樣，它僅僅是縣政府派出的輔助機(jī)構(gòu)，不是一級政權(quán)組織。

縣區(qū)以下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)），置鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，是縣以下的基層政權(quán)，設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長1人，還可以設(shè)副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長主持全鄉(xiāng)行政，下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化等股、各股設(shè)主任1人，還可設(shè)干事，正副鄉(xiāng)長主持全鄉(xiāng)行政。

1932年，南京政府頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》，1934年將保甲制度向全國推行。10戶為1甲，設(shè)甲長；并設(shè)保辦事處。凡1鄉(xiāng)中編有3個保以上者，設(shè)保長聯(lián)合辦事處，由縣政府或區(qū)公所指定1保長為主任，稱為聯(lián)保主任，并設(shè)1至2名書記。保甲組織的職能是：清查戶口，監(jiān)視居民，核查出入保甲區(qū)域的人；進(jìn)行反共反人民的宣傳；收取各種苛捐雜稅；組織反動民團(tuán)武裝。保甲長必須忠于南京政府，《編查保甲戶口條例》規(guī)定：有所謂“危害民國行為”，曾為“赤匪”脅從等都不得擔(dān)任保甲長，還規(guī)定不是當(dāng)?shù)厝艘膊坏脫?dān)任保甲長。所以，擔(dān)任保甲長者，多為土壕劣紳、地痞流氓、并逐漸國民“黨化”。保甲制度是國民黨一黨專政在基層的制度。