南京政府地方行政制度

倪正嘉

南京政府實行省、縣二級地方行政制度，同時設行政院轄市和省轄市；在省與縣之間，由省派出行政督察專員；縣以下設區、鄉（鎮）、保、甲等基層組織，形成遠比北洋政府嚴密的地方行政制度。

一、省行政制度

省政府是南京政府地方最高行政機構，管理全省政務，南京政府任命省政府委員組成省政府委員會，廢除了廣州國民政府從委員中互選主席的辦法，由南京政府在省政府委員中任命1人為省政府主席。

省政府委員會行使行政權系通過委員合議制。省政府委員會可議決省單行條例和規程；決議發布省政府命令；中止或撤銷所屬各機關的命令和處分；確定和變更地方行政區劃；決議全省預、決算；處理省公產和管理省公營事業；任免省屬官吏等。

省政府委員會下設秘書處，一般設有民政、財政、教育、建設四通廳，還設有警務、保安、會計、田糧、社會、農林、衛生、糧食等數目不等的直屬處、局。

二、行政督察專員公署制度

1932年6月，南京政府出于“剿共”的反革命軍事需要，決定首先在軍事“圍剿”省份，設立專員公署，由“圍剿”軍司令部直接委派行政督察專員，設專員公署，下轄民政、財政、教育、建設四科，專員兼保安司令，同時撤銷專署所在的縣政府。不屬于“圍剿”軍事行動省份的行政督察專員，由省政府指定，經南京政府任免。抗日戰爭中，南京政府決定行政督察專員不兼駐在地縣長，并將專署與保安司令部合并，使專員有行政督察和軍事指揮的軍政兩項權力。

行政督察專員公署是省政府派出機構，除了反共反人民的軍事和政務之外，還擔負著審核轄區各縣預算決算、行政計劃、單行法規等，監督各縣行政，考核所轄行政人員等。

三、市行政制度

分特別市和普通市兩種。特別市最初歸國民政府直轄，1930年歸行政院直轄，特別市要具備如下條件之一：首都；人口在百萬以上的城市；有政治、經濟特色情形的城市。普通市為省轄市。

特別市和普通市由南京政府和省政府分別任命市長1人，實行獨任制管理該市行政，設市政府，下設管理民政、財政、教育、建設、警察等若干居、科。行政院轄市市政府設秘書主任1人。市政府設由市長主持的市政會議，由秘書長、局長、科長等參加。

四、縣行政制度

縣的行政機構是縣政府，1928年9月，南京國民政府公布《縣組織法》，規定縣政府設縣長1人，縣政府可設2科至4科，還可設公安局、財務局、教育局、建設局。1929年，南京政府又修改《縣組織法》，規定縣政府設科數減少到1科到2科，增設縣政府秘書1人。縣政府各科、局受縣長監督指揮，同時各局又受省主管廳指揮，結果導致縣政府與各局、各局之間矛盾重重。為此，1933年，南京政府又規定縣政府各科、局采取合署制度，1934年又采取撤局改科的辦法，加強縣長的權力。

1939年9月，南京政府公布《縣各級組織綱要》，實行所謂“新縣制”，按土地、人口、經濟、文化和交通等狀況，對各縣劃分等級；縣以下為鄉鎮，保甲，縣與鄉鎮之間可設區。

五、縣以下基層制度和保甲制度

南京政府的基層行政機構為區政府和鄉鎮政府。

在城市中，市以下設區，設立區政府，由市政府任免區長1名，區政府可設科。區以下是社會基層組織，每坊設坊長。

縣政府可派出區公所，設區長1名，支持全區行政，又設指導員2至5人，分管民政、財政、教育、建設等工作。區設警察所。區還可以設建設委員會，聘請地方士紳為委員，研究鄉村機構的設置等事項，由區長擔任主席。縣以下的區工所和城市的區不一樣，它僅僅是縣政府派出的輔助機構，不是一級政權組織。

縣區以下設鄉鎮（鎮），置鄉（鎮）公所，是縣以下的基層政權，設鄉（鎮）長1人，還可以設副鄉（鎮）長。鄉（鎮）長主持全鄉行政，下設民政、警衛、經濟、文化等股、各股設主任1人，還可設干事，正副鄉長主持全鄉行政。

1932年，南京政府頒布《剿匪區內各縣編查保甲戶口條例》，1934年將保甲制度向全國推行。10戶為1甲，設甲長；并設保辦事處。凡1鄉中編有3個保以上者，設保長聯合辦事處，由縣政府或區公所指定1保長為主任，稱為聯保主任，并設1至2名書記。保甲組織的職能是：清查戶口，監視居民，核查出入保甲區域的人；進行反共反人民的宣傳；收取各種苛捐雜稅；組織反動民團武裝。保甲長必須忠于南京政府，《編查保甲戶口條例》規定：有所謂“危害民國行為”，曾為“赤匪”脅從等都不得擔任保甲長，還規定不是當地人也不得擔任保甲長。所以，擔任保甲長者，多為土壕劣紳、地痞流氓、并逐漸國民“黨化”。保甲制度是國民黨一黨專政在基層的制度。