基于BIM的PPP項目全生命周期監管平臺建設研究

尹貽林+朱緒琪

摘要： 我國相關政策規定每個PPP項目均需指定一個政府機構或事業單位作為實施機構，負責監管PPP項目的全過程管理，而這種分散的監管體制可能會導致多頭管理甚至管理缺位的弊端，造成公眾利益難以保障。因此，本文擬以PPP項目監管需求為出發點，利用功能分析和實現路徑建立一套基于BIM的PPP項目全生命周期監管平臺，提高政府對PPP項目的監管效率，在項目的全生命周期內最大程度保障公眾利益。

Abstract： China's relevant policies and regulations require that each PPP project designate a government agency or public institution as the implementing agency to oversee the whole process management of PPP project. Such decentralized supervision system may lead to the drawbacks of bull management or even absence of management， so that the public interest is difficult to protect. Therefore， this article intends to take the regulatory requirements of PPP projects as a starting point， and uses the function analysis and the realization path to establish a set of BIM-based PPP project life-cycle regulatory platform to improve the government supervision efficiency of PPP projects and protect the public interest of the project in life cycle.

關鍵詞： 建筑信息模型（BIM）；PPP項目；監管平臺

Key words： Building Information Modeling（BIM）；PPP project；regulatory platform

中圖分類號：TU712.3；TU17 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）02-0024-03

0 引言

自從十八屆三中全會中央政府明確釋放出推行PPP模式的政策信號起，在中國經濟新常態的大背景下，為促進一帶一路戰略的落地、加快公共產品的供給、解決不斷加深的政府債務危機，PPP項目以星火燎原之勢迅猛發展。目前《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）規定每個PPP項目均需指定一個政府機構或事業單位作為實施機構，由實施機構代表政府對PPP項目的準備、采購、運營和移交進行監管。因此，實施機構對PPP項目監管的效果對基礎設施的供應效率至關重要。但是我國并未規定統一的PPP項目實施機構，而是分散的體制可能會出現多頭管理甚至管理缺位的弊端，從而導致實施PPP項目模式的基礎設施和公用事業效率低下，引起社會對政府的非議和不滿。為此，利用BIM（Building Information Modeling，建筑信息模型）技術，建立基于BIM的PPP項目全生命周期監管平臺，對不同行業和細分市場的PPP項目監管確立一套行之有效的監管體系，以推進公共服務PPP項目的精益化管理進程，保障PPP項目建設、運營、移交過程中公共服務質量，在最大程度上保障公眾的權益真正做到物有所值[1]。

1 PPP項目監管需求分析

1.1 傳統政府投資項目監管機制

我們從計劃、資金、市場和移交四個方面描述我國政府投資項目管理方式推行代建制后政府投資項目的監管機制。①以審批制度為核心的計劃監管機制，保證政府投資項目執行過程的合規性。②以資金集中支付、財政投資評審、后評價制度為核心的資金監管約束機制，提高政府投資項目的資金使用效率。③以招投標制度、合同管理、工程交易保障機制為核心市場監管機制，促進政府投資項目交易的順利進行。④以專業行政部門主管為核心的資產移交監管機制，保障政府投資項目的運營效率。傳統政府投資項目的監管機制為PPP項目的實施監管提供了借鑒，但PPP項目的特殊性又使得政府的監管面臨巨大挑戰[2]。

1.2 PPP項目監管機制面臨挑戰

隨著全國各地PPP項目的不斷深入，項目數量和項目類型的不斷增多，使得政府“一項目一實施機構”的模式在監管過程中暴露出的諸多障礙及挑戰，由此總結主要包括以下三個挑戰：

1.2.1 PPP項目實施機構眾多，政府部門監管責任不明

政府目前最重視PPP項目識別階段、準備階段和采購階段，一旦將項目的特許經營權交給社會資本后便放松監管，導致政府監管角色缺失[3]。同時政府規定每個PPP項目均需指定一個政府機構或事業單位作為實施機構，由實施機構代表政府對PPP項目的建設、運營和移交進行監管正是監管爭論的焦點問題之一。發改委、市政管理局、財政局、審計局等行政部門在現行PPP項目監管體系中都扮演著不同的角色，PPP項目的行政監管分散在多個不同的行政部門，但也暴露出相互之間的監管邊界不清和責任不明的問題，在監管職能方面存在相互交叉的現象，最終導致PPP項目的行政監管效率不高。

1.2.2 PPP項目建設控制弱，政府監管難以實時跟蹤

基礎設施和公用事業采用政府與社會資本合作模式（PPP模式），是風險分擔、收益共享的典型伙伴關系范式。而PPP項目主要是為公眾提供公共產品和服務，最難以承受項目失敗的是政府方。因此，采取必要監管措施防止風險回流十分重要。政府如何通過實時跟蹤，有效、準確、及時的對工程項目相關信息進行有效的查詢、篩選與分析，決定了建設行政主管部門對有關責任主體和工程的監管效率和監管力度，以適應新形勢下對工程建設質量、項目運營效果的監管工作。endprint

1.2.3 PPP項目運營周期長，政府監管難以始終如一

PPP項目作為一種項目融資模式，具有項目投資大、運營周期長等顯著特點。發改委、財政部等6部門于2015年發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（25號令）中明確提出基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長時間能長達30年之久。若采用建設-擁有-運營（BOO）等不涉及移交的項目運作方式，監管難度將會進一步加大。如何保證項目在較長的特許經營期內接受有效監管，保證基礎設施和公用事業的服務效率，是政府所要面臨的重要難題。

2 PPP項目監管解決的實現可行性

本文針對中國情境下的PPP項目監管面臨的上述問題，提出建立基于BIM的PPP項目全生命周期監管平臺，以提高政府對PPP項目監管的效率與科學性，彌補政府在對眾多PPP項目監管時存在的多頭管理甚至管理缺位等弊端[4]。本平臺的監管范疇，包括前期的建造階段的里程碑事件、價款支付、信用評價；運維階段提供的公共產品服務質量、產品供應量、風險發生與調整；以及移交階段的項目移交程序與標準。

2.1 獲取客觀可靠的PPP項目關鍵數據

本監管平臺將接收各個SPV公司報送PPP項目的實際數據、接收通過視頻監控、射頻掃碼、傳感等高科技的數據采集工具獲取實時上傳的數據、接收各個PPP項目合同條款及國家標準，并對接收到的數據進行分析與分類形成PPP項目數據庫。在此數據庫的基礎上，PPP中心在監管過程中通過讀取所需的監管的數據做出監管決策，保障各PPP項目的順利完成，以實現經濟效益、社會效益的最大化。

2.2 設立高效專業的PPP項目統一監管機構

本監管平臺由政府設立的PPP中心統一管理，依據接收到的數據進行初步的項目運行情況的實時監督，并將產生的成果定期報送給政府機構，為政府機構提供重要的財政支出的決策依據。各監管部門依托于PPP中心以該監管平臺上支撐，打破各監管機構間的信息壁壘，實現各監管部門間信息的有效共享與協同管理，保障監管效果的時效性與可行性[5]。

2.3 建立可行有效的PPP項目監管反饋機制

本監管平臺對各個PPP項目的監管機制：各平臺縱向相聯，從上至下調閱數據、實施監管；從下至上匯報數據、提交績效考核成績；各平臺間橫向相聯，運維數據實時對比。監管方式為：本行政區域PPP項目設計文件BIM模型化，同類PPP項目BIM組團化，采集信息遠程化等。PPP中心通過該模式采集到的數據進行決策分析，如果PPP項目的工程質量、產品服務達到預期的監管標準，則向政府機構報送支付通知、績效表現等；否則反饋到SPV公司責令其整改、或減少項目的價款支付等。

3 基于BIM的PPP項目監管平臺功能分析

3.1 基于BIM的PPP項目監管平臺功能分析

基于BIM的PPP項目監管平臺對PPP項目的監管主要包括三個階段，第一是項目建設階段的管理績效監管，包括對質量、成本、進度等方面的監管，保證PPP項目建設過程中的高質量、高效率及有效的控制投資；第二是項目運營階段的運營績效監管，包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監管，保證PPP項目運營過程中公共產品的質量和服務的效率；第三是項目移交階段的移交績效的監管，包括移交范圍的監管，資產的評估和性能測試等方面的監管，保證PPP項目移交過程中符合合同中的移交內容和精確的移交。從PPP項目上述的三個階段出發，具體分析出每個階段需要進行監管的內容，并將其量化為指標，具體內容如表1所示。

3.2 基于BIM的PPP項目監管平臺技術路線

本文建立一個基于BIM技術的PPP項目運營及移交監管平臺，通過信息化技術，實現項目的數字化表達，與互聯網結合并收集大量數據，正是可以解決上述面對的諸多挑戰，幫助政府對PPP項目進行統一監管。基于BIM的PPP項目監管平臺以平臺層為支撐，以數據層為基礎，以模型層和應用層為指導[7]，構成監管平臺實現的技術路線。

4 基于BIM的PPP項目監管平臺的運行方案

基于BIM的PPP項目監管平臺是以一個強大的基礎網絡為依托，將實際采集數據和SPV報送數據整理形成項目真實的數據庫，與需要監管的標準數據進行對比，將分析結果報送數據中心，為PPP中心的項目監管提供應用支撐。

4.1 數據接收

本監管平臺數據的收集以問題為導向，在解決實際問題的同時，最大限度的獲取針對各個PPP項目的核心關切資料。以數據接收方式劃分，監管平臺的數據采集可分為感應芯片、指紋識別等先進科技手段和傳統的人工檢測等，以確保信息的準確無誤。在數據傳輸主體角度劃分，平臺的數據收集以SPV公司上傳為主，BIM信息數據集成為輔，在保證數據客觀真實的同時，充分發揮SPV公司的主觀能動性。

4.2 數據讀取

本監管平臺數據的讀取將以簡明的閾值信息對項目的狀態進行完整表達。而對于項目的讀取主體，平臺將根據各參與方的責任與義務，設置不同的訪問權限，以保證數據讀取的可靠性與保密性。政府作為PPP項目的監管方，可以獲取平臺最高的讀取權限，以保證對項目全過程的掌握，達到項目全方位監管的目的。

4.3 數據分析

本監管平臺以接收到的數據集為應用支撐，以合同條款、國家標準等為準則，設立項目產品服務質量的評判標準。利用錄入系統的標準，在平臺上設立報警機制，當SPV上傳的項目數據、項目實際采集的數據與設立的標準發生偏差，平臺自動發出報警信號。監管人員以監管平臺上報警性號為依據，向政府機構報送項目實際運行狀況，為其做項目決策提供有效依據。

4.4 信息反饋

PPP中心依托于監管平臺的發出的報警信號，設立正反饋與負反饋的機制，當該項目提供的服務質量沒有達到監管標準時，PPP中心可反饋給SPV公司，責令其整改直至符合項目的質量要求；當項目提供的服務質量達到監管標準時，PPP中心可向政府機構報送及支付通知或績效表現。endprint

5 結論

本文擬建立基于BIM的PPP項目全生命周期監管平臺，為強化PPP模式、加速經濟發展提供有力的支持。同時完善PPP項目監管體系，形成動態控制[8]。將PPP項目的監管工作與BIM技術結合，收集類似項目數據，形成基礎數據的積累，發揮標準的作用和意義，為后續的項目開發提供借鑒。最后本平臺可以提高PPP模式的監管和服務效率。利用BIM模型向運營單位提供建筑信息和運維信息，實現基于模型的運營管理，實現設施、空間和應急等管理，降低運營成本，提高項目運營和維護管理水平。在PPP項目中建立基于BIM技術的PPP項目運營及移交監管平臺，用BIM技術和互聯網提高對PPP項目建設、運營及移交的監管效率，用較少的財政供養人員實現巨量PPP項目監管效率，提高政府運用PPP大數據，增強政府服務和監管PPP工作的水平與效率，以保證公眾利益最大程度的實現。

參考文獻：

[1]Lehtinen T. Increasing integration in construction projects： A case study on a PPP project adopting BIM[M]// eWork and eBusiness in Architecture， Engineering and Construction. 2012.

[2]尹貽林，劉琦娟，王翔.公共項目全生命周期監管體系研究——基于VIM評價與BIM技術的協同[J].項目管理技術，2016，14（7）：17-20.

[3]王守清，劉婷.PPP項目監管：國內外經驗和政策建議[J].地方財政研究，2014（9）：7-12.

[4]Ganah A， John G A. Suitability of BIM for enhancing value on PPP projects for the benefit of the public sector[J]. 2013.

[5]劉洪飛.基于PPP模式的城市基礎設施政府監管研究[D]. 重慶大學，2009.

[6]金磊銘，張琳.BIM技術在建設工程質量監管中的應用研究[J].建筑經濟，2016，37（9）：28-30.

[7]袁曉，周婷婷.基于智慧城市和BIM理念的建設工程政務監管模式探討[J].土木建筑工程信息技術，2016，8（2）：48-53.

[8]申寬寬.基于產權結構和政府監管的PPP項目治理機制研究[D].天津大學，2012.endprint