地方行政事業單位內部控制實施存在的問題與對策

陸曉菲

摘要：從財政部2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》的發布以來，許多行政事業單位陸續開展了內部控制工作，取得了一些不錯的成效，但仍有部分行政事業單位存在著內控制度建設脫離工作實際、內控意識淡薄、內控監督職能弱化等問題。文章就現階段行政事業單位內部控制工作中存在的問題以及應對措施進行初步分析。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；內控意識；內控監督

行政事業單位的內部控制是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟和業務活動的風險進行防范和管控。從靜態層面看，內部控制是單位為了防范和管控經濟和業務活動風險而建立的內部管理系統，具體體現為各項內部管理制度以及落實制度所需的控制程序和措施；從動態層面看，內部控制是單位通過制定制度、實施措施和執行程序，為實現控制目標而應對風險的自我約束和規范的過程。完善的內控制度體系建立以后，政府各項工作可以科學有序的自動運轉而不需要過多干預。

一、加強行政事業單位內部控制的意義

2014年1月1日，《行政事業單位內部控制規范（試行）》正式實施，為政府各部門、各單位的管理帶來了積極的意義：一是防范了會計賬務失真、財務管理、資產管理等各類風險，有效地維護了行政事業單位財經紀律秩序。二是明確了內部控制不再是單純會計層面的控制，而是對行政事業單位的一種全面控制，除了各種資金、資產和經濟類活動外，還涉及人事管理、編制管理等方面。因此，行政事業單位應充分加強內部控制管理，及時建立完善制度體系，降低腐敗浪費、貪污舞弊的可能性，提高單位提供公共服務的質量和效果，約束行政權力的分配和使用。

二、行政事業單位內部控制面臨的問題

（一）制度建設脫離實際

在內控工作開展的初期，大多數行政事業單位對于為什么要建設內控制度、要達到什么樣的效果不曾考慮，僅僅是將《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件中提及到的內容生搬硬套，沒有結合本單位的職能特點對業務流程進行認真梳理，導致制度覆蓋不夠全面，使內控工作浮于表面、流于形式，實用性不強，造成“上墻上板就是不上手”的尷尬局面。同時，行政事業單位的機構設置和人員變動權限由人社部門統一進行管理，故各單位無法實行關鍵崗位輪崗和不相容崗位分離制度，使舞弊風險大大增加。

（二）思想認識不全面

內控工作的開展是由財政部門牽頭實施的，因此就有很多部門認為內控工作主要是財務管理控制，直接將工作交給財務部門，不僅忽視了內控工作的總領全局，而且使全面內控變成了片面單一的財務管理控制，阻礙了內控工作的建設和推行進度。同時單位負責人權利過于集中、內控意識淡薄的現象仍普遍存在，往往基層人員按照內控制度規定履行崗位職責時，經常收到上級要求特事特辦的指令，使內控工作失去了防控風險的作用。

（三）內控監督職能弱化

《行政事業單位內部控制規范（試行）》確立了自我評價、內部監督、外部監督等三個層次的監督機制，然而在實際工作中這三個層次的監督作用都被不同程度的邊緣弱化了。大多數開展內控制度建設的行政事業單位，一般都是指定財務部門負責具體工作，既為單位制定內控工作方案，又督促內控具體執行，還對各業務部門的執行情況進行評價與監督，這種情況導致了內部評價與監督失效，自我評價和內部監督的手段過于落后，應付現象嚴重，大多流于形式；外部監督所涉及的財政、審計、監察等部門各自為政，未形成有效合力，監督力度也不足。

三、加強行政事業單位內部控制的措施建議

（一）完善制度體系建設，筑牢內控工作基礎

與企業內部控制的目的不同，企業內部控制的目的是降低經營風險，創造營業利潤，而行政事業單位內部控制的目的是降低廉政風險，創造節約高效履職的服務型政府。因此在制定行政事業單位內部控制制度時，應該從行政事業單位的非營利性、社會服務性、事業可持續發展性等方面制定內控制度，全面反映單位的經濟和業務活動，促進行政事業單位不斷提高行政管理水平。

一是健全組織領導。各行政事業單位應成立由主要負責人擔任組長，所有業務科室負責人為成員的內控工作領導小組，為全面推進內控規范建設提供組織保障。領導小組辦公室設立在財務部門，各業務部門均參與內控制度的制定、實施、監督、評價和完善整改等環節，形成一個互相制衡、互相監督的組織架構。

二是加強調查研究。對單位內部的經濟業務流程進行認真梳理，結合管理結構和崗位職責、業務流程，找出風險點，制定具體完善的內控制度。明確各部門和有關人員的責任分工，將全部業務和資金流納入制度管控，實現工作“零死角”、資金管理“零風險”和“零差錯”、財政資金“零存量”。

三是完善機構建設。加強與編制、人社部門的聯動，適當擴充內控工作編制和人員，實行不相容崗位分離和定期輪崗制度。對確不能增加人員和崗位的，應由單位分管領導定期對關鍵風險崗位上的人進行檢查和監督，并將結果經主要負責人審查后，報財政部門備案。對一些較大單位可以結合實際，探索設立總會計師崗位，既是班子成員，又保持相對獨立性的地位。總會計師崗位的設立與定位，使內控工作的調度力度加大，有利于內控工作的有效推行。

（二）加大思想重視程度，提升內控工作主動性

一是增強上層內控意識。加大對《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》等文件的學習力度，豐富領導班子和內控人員的知識儲備，培養良好的內控意識，營造懂內控、重內控、抓內控的工作氛圍，為深入開展各項目標任務打下堅實的理論和思想基礎。

二是加大全員培訓力度。內部控制需要全員參與、相互協作，因此必須加強對所有職工內控知識的宣傳和教育工作，使其深入理解并自覺參與到各項業務的全程控制過程中，形成全員控制的良好局面。首先，將制定完善的內控制度編制成冊，并下發至每名職工手中，使其全面了解、掌握本單位的各項工作規范；其次，設置內控制度執行情況打分表，組織所有職工進行互評打分，督促大家在日常工作中時刻保持內控意識，真正體現內控制度的約束作用；再次，建立內控周例會制度，及時探討和交流內控制度的執行情況，對發現的問題研究改進措施。endprint

三是完善人才激勵和培養機制。拓寬內控人員晉升的渠道和途徑，培養道德高尚、愛崗敬業的專業型內控管理人員。通過組織多種形式的專業培訓和道德教育，全面提高內控人員的整體素質，同時將培訓經歷作為個人晉升和職稱評審的記錄。

（三）強化內外部監督與評價，增強內控工作實效性

一是完善內部監督與評價。利用現代化管理手段，建立內控信息系統，實現經濟和業務活動的自動控制，減少或消除人為操縱因素的影響，有效防止領導級越權，職工間互相串通等現象。結合內控制度執行情況打分表和周例會，建立內控評價公示制度，對實施情況通過局域網、公示欄、公告板等定期進行公示。

二是加強外部監督與評價。建立財政、審計、紀檢監察三方聯動監督機制，將內控監督情況通過政府網站、報紙、雜志等方式及時向社會公開，主動接受社會公眾的監督，優化監督效果，督促行政事業單位的內控制度科學健康地運行。

三是引入“外腦”機制。由財政部門牽頭組織對行政事業單位進行內部控制等級評定，聘請專家學者進行科學的外部評價，具體制定和公布內控制度等級評價標準。評價標準包含內控制度建設、決策、執行、評價、監督等環節，評定等級細分為內控標準一級單位、二級單位、三級單位、待評定等級單位和不評定等級單位五個等級。核定等級要一年一評定，核定中發現有執行不到位或有漏洞未及時制定相關內控制度的，應予以調減等級；對于積極開展內控并達到標準的應予以調升等級。及時將內控評定結果進行通報與公示，并作下一年度預算資金安排和單位行政管理水平考核的重要參考依據。

四、結語

綜上所述，行政事業單位內部控制體系的建設是一項長期的動態工作，我們在內控制度體系建立以后，應根據國家新政策要求和內外部環境變化不斷修改和完善內控制度體系。另外由于我國行政事業單位內部控制工作處于初期階段，我們應認真學習企業內部控制和國外政府團體內部控制建設的經驗，結合我國國家體制實際情況，探索出具有中國特色的行政事業單位內部控制規范體系。

參考文獻：

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[4]李英，劉國強.再論行政事業單位內部控制建設若干基本問題[J].財務與會計，2015（08）.

（作者單位：山東省青島市市北區財源建設辦公室）endprint