基于城市環保基礎設施PPP項目的VFM定性評價研究

韓立紅++徐一元++宋文浩++張俊杰

摘要： 近年來我國重視環保問題，采取措施不斷完善環保基礎設施。PPP模式是新型的融資模式，有利于政府吸引社會資本進行環保基礎設施建設。文章以財政部物有所值指引為基礎，結合物有所值（VFM）評價體系，以日照市第一生活垃圾焚燒發電廠為例進行相關的指標、權重、評分標準的確定，來定性的分析PPP模式比傳統模式是否優越，同時經過評價體系對項目分析，對該體系的可行性進行了驗證。

Abstract： In recent years， China has attached importance to environmental protection issues and taken measures to continuously improve the environmental protection infrastructure. PPP model is a new financing model， which is beneficial for the government to attract social capital for environmental protection infrastructure construction. In this paper， on the basis of the value for money （VFM） guidance of the Ministry of Finance， combined with the VFM evaluation system， the index， weight， standard for evaluation score of the first garbage incineration power plant in Rizhao City are determined， so as to make the qualitative analysis of the superiority of PPP model compared with the traditional model， and through the analysis of the project evaluation system the feasibility of the system is verified.

關鍵詞： PPP；物有所值（VFM）；定性分析；城市環保基礎設施

Key words： PPP；Value for Money （VFM）；qualitative analysis；urban environmental protection infrastructure

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）02-0017-04

0 引言

近年來，我國各個部門不斷地采取各種方式推廣PPP模式，特別是在環保基礎設施建設領域的應用。PPP模式優點較多，特別是在緩解地方政府財政壓力、增加財政收入、加快循環發展提高效率方面發揮了較大的作用。但是依據現有數據，我國在基礎設施項目中應用PPP模式比例相對較小，僅有10～15%，所以我們需要在PPP項目前期進行合理分析才能做出正確的決策。通過學習國外在這方面的有效經驗，可以發現物有所值（Value for Money VFM）理論在這方面的應用較為高效。但是我國此類項目的理論經驗相對較少，對VFM的定量評價研究缺少必要可行的基礎數據，采取定量評價相對困難，所以主要用定性評價來評估項目的可行性。

環保基礎設施在改善環境方面發揮著巨大的作用，能夠有效改善人們的生活工作環境，響應國家倡導的可持續發展戰略。我國各部門采取各種有效措施，不斷推動其發展，在城市環保基礎設施建設和運營過程中不斷出現PPP項目，這樣不但有利于降低政府的財政負擔，也使政府轉移了相當一部分的風險，同時有利于提高社會資本收益，因此在環保基礎設施項目中我們要謹慎運用PPP模式。文章將探討城市基礎設施PPP項目的定性評價指標選擇和權重的確定，通過各種理論和數據進行分析項目的物有所值，并且進一步說明定性指標體系在后期執行的可行性和合理性，保證項目決策無誤。

1 VFM評價法的國內外研究綜述

1.1 國內外關于VFM的文獻綜述

VFM評價方法最早是英國提出的，并且將其運用到PPP模式下項目在建設和運營方面的可行性評估，不斷地用來判斷其是否比傳統模式更加有效，更加有利于項目決策者做出更加合理的決策。英國財政部（HM Treasury）頒布的《資金價值評價指南》中介紹了由三個階段構成的標準化VFM評價程序，這三個程序分別是投資評價階段和項目評價階段以及采購評價階段。德國成立了聯邦競爭中心（Federal Competence Centre）后極大地推動了PPP模式在德國的發展。其中VFM在采購流程中應用到了三個方面：一是VFM在數據和基礎依據方面依托PPP的定性描述，有利于VFM形成正確的評判。二是PSC值的粗略估計，將PSC的定性和定量結合起來綜合分析。三是綜合整理得到最終的PSC定量描述，根據中標者的投標報價數據，論證VFM的可行性。除此之外其他國家也不斷發展和完善VFM評價機制[1]。

國內學者袁競峰[3]等經過一系列的數據分析和實例論證，結合我國目前的發展背景，提出了包括規避合理風險、降低全壽命成本、提高產出和鼓勵創新、增強市場競爭力等因素的等定性評價體系。王千惠[4]提出符合實際的定性評價可以采用多種方式，其中較為高效的是專家咨詢和問卷調查兩種方法。李家嶸[5]認為單方面以定量評價不足以全面論證項目的可行性，需要和定性評價相結合，通過構建定性分析體系來補充非量化型的因子。

綜上所述，對于VFM的定性評價國內外主要將研究重點放在指標的選擇的和評價方法等方面，但因國情不同，我國在指標權重方面的研究還不全面，需要更多的實踐數據和理論支撐，同時對于不同的行業進行此類定性評價還需要深入的研究。endprint

1.2 關于城市環保基礎設施的研究

隨著可持續發展戰略計劃的不斷深入，城市環保基礎設施成為我國基礎建設的重點之一，經濟體制改革使社會資源更加靈活，PPP模式在這方面也得到了較廣泛的應用。郭偉等認為PPP模式不但能夠解決政府在環保基礎設施方面的資金困難問題，也能夠是政府在基礎設施管理方面提高效率。蔣賢品認為將PPP模式引入到環保基礎設施建設中，可以不斷地給環保項目輸入新鮮的血液，盡快實現融資架構和升級優化。雖然學者都分析研究了城市環保基礎設施各階段的重點，但缺乏此類項目的VFM評價的相關內容。

2 物有所值（VFM）的定義

VFM評價理論最早由英國提出，在公共基礎設施項目采購模式的比選中應用物有所值（VFM）的理論，并且不斷豐富評價內容和完善評價體系，形成了一整套的較為規范的評估指南。目前國內外還沒有對此統一的定義，我們可以總結表1中不同國家和組織對物有所值定義。

依據表1可以看出，對于應用PPP模式的項目就是一種整合資源的優化組合，這種最經濟高效的組合方式也能很好地滿足客戶或者項目的目標。通過對比可以看出，VFM不只是單純地注重提高效益和節約成本，同時還會綜合如何考慮降低項目的成本、提高質量、提高利潤、增加收益率等。我們這里研究的是PPP模式下的環保基礎設施項目，我們不能僅僅只考慮其經濟效益，我們更要重視評估其社會效益和社會影響，在宏觀上實現物有所值。VFM的主要理念就是通過對比PPP模式和政府傳統的采購模式，綜合考慮成本、質量、效益等因素，對項目采用PPP模式是否合理做出正確評判。以此降低風險發生，由此看來VFM作為PPP項目能否達到目標的評價起到了至關重要的作用[5]。

3 VFM評價方法的選擇

目前我們常用于定性評價的方法有多種，常見的有以下幾種方法：專家打分法、專家會議法、德爾菲法、頭腦風暴法等。根據VFM定性評價涉及的指標多的特點，同時依據我國還在初步推廣VFM評價階段的現狀，我國多采用專家打分法進行VFM定性評價，操作流程簡單，結果直觀且可量化。為達到合理評價結果，我們組成的專家小組涵蓋的領域相對廣泛，包括金融經濟及法律、工程技術管理、PPP領域的專家等[6]，確定好指標權重后結合相應的評分標準，對指標進行評分，最終加權計算得出專家組的意見方案。文章通過問卷調查的方式，以專家打分法為基礎進行VFM研究，最后統計得出權重和評價結果。

4 環保基礎設施PPP項目VFM定性評價流程

通過查閱相關資料，依據《政府與社會資本合作模式操作指南》和《PPP物有所值指引》可知，PPP模式操作流程分為五個階段，其中對項目識別、準備、采購等階段均需要進行VFM評價。物有所值定性評價一般由政府財政部門組織，也可由第三方進行評價作出評價報告，最終的評價結果須有財政部門會同行業主管部門共同確定。

4.1 環保基礎設施PPP項目首輪定性評價

①前期準備工作。準備環保基礎設施PPP項目的全面可用資料用以進行VFM定性評價，根據實際情況確定項目的評價程序，依據環保設施和PPP融資模式設定指標，同時明確符合環保要求的社會效益以及社會資源收益的評分標準等內容。

②具體操作過程。選定工程技術、財務經濟、環保科研等專家成員，組織確定指標的權重，對目標項目進行評分，最后得出專家組的意見。

③匯總得出結論。專家組形成的意見作為主要參考，財務部門根據專家組的意見與同行業的主管部門共同商議得出定性評價，若第一次評價通過則進入采購階段，反之，不采用PPP模式進行此項目的建設。

4.2 環保基礎設施PPP項目次輪定性評價

①定性評價流程。從專家庫重新選定成員，多種方式會議討論進行專家評分，得出新的意見和評分結果。

②匯總得出結論。根據專家新的結論重新評價獲得新的成果，與原有結果對比并改進。若通過則進入執行階段；若不通過，重新設定和調整并進行再次評價，若仍不通過則不采用PPP模式建設。

5 城市環保基礎設施項目VFM定性評價指標及權重確定

5.1 城市環保基礎設施項目VFM定性評價指標

環保基礎設施評價指標包含種類較多，根據《PPP物有所值指引》中的相關內容可以得知，定性評價指標包含不可變動的基本指標和可根據項目實際情況進行變動調整的補充指標。

5.1.1 VFM定性評價基本指標

城市基礎設施PPP項目的基本指標能夠影響項目的成功與否，應該重視把握此類因素。基本指標主要有：生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭能力、政府機構能力、可融資性。

5.1.2 VFM定性評價補充指標

影響項目成功的因素還包括項目所在行業特點、項目類型以及具體情況等，這些因素也是影響項目發展的次因素，需要及時調整這些因素促進項目更好發展。城市環保基礎設施項目的投資大、社會效益范圍廣、資金回收期長等特點，總結補充指標來進一步完善：整體規模、壽命期時長、資產種類、成本預算精準性、收益增長潛力值、帶頭示范性等[7]。

5.2 城市環保基礎設施項目VFM定性評價指標權重的確定

5.2.1 選擇方法

確定指標權重權重的方法有以下幾種：

①層次分析法：是指將與決策有關的元素分解成，形成不同層次的目標、準則、方案等，在此基礎上進行結合數據，利用計算機對指標權重進行計算。

②環比評分法：一種通過確定各個因素的重要性系數來評價和選擇方案的方法。

③熵值法：通過計算熵值來判斷指標的離散程度，根據離散程度來分析其對評價的影響的大小。

④專家打分法：通過組織一定的方式征詢專家的意見進行處理，經過反復程序處理后，對債權價值和可實現程度進行分析。endprint

根據我國在VFM定性評價方法方面還處于發展初期，理論數據和實踐經驗都比較匱乏，因此我們選擇專家打分法，所得的權重與指標相結合，操作簡單且結果簡單直觀。

5.2.2 權重的確定

文章通過對青島理工大學等高校的專家學者以及新城地產等企業專家進行調查，以專家打分法為主要方法，根據相關的行業規定確定了城市環保基礎設施PPP項目VFM定性評價指標權重范圍表，在實際實施中不斷地結合項目情況作出合理的調整，選擇確定的權重值。

6 日照市第一生活垃圾焚燒發電廠案例分析

6.1 項目背景

日照市第一生活垃圾焚燒發電廠是山東省首批50個政府與社會資本合作PPP項目之一，廠址位于日照市經濟技術開發區，總占地面積約120畝。該項目于2012年啟動，投資建設方為中國光大國際，特許期25年（不含建設期）。一期投資3.49億元人民幣，建設規模900噸/日。電廠整套系統由垃圾預處理、垃圾焚燒、煙氣凈化處理、灰渣綜合處理、水處理、汽輪機發電等系統組成。項目配置1套12兆瓦汽輪發電機組，年發電量約為8000萬千瓦，可為日照市提供清潔電力6880萬千瓦時，相當于2.5萬噸標準煤發電量，減排10.72萬噸二氧化碳。目前該廠主要服務于日照市區[8]。

6.2 定性分析

日照市第一生活垃圾焚燒發電廠是具有代表性的環保類PPP項目，其惠民利民的本質特點確定了其自身的優勢，不僅獲得政府財政的支持，同時也獲得了民眾的認可，容易吸引社會資本。同時該項目也需要注意部分問題：項目建設期技術要求、運營管理、融資合作等存在一定的風險和不確定因素，我們結合定性分析表，對項目進行評價，結果如表3。

依據表格得出評價總分為86.75，項目在整體上分析在建設、融資、規模等方面均得出較高的分數，對于部分的不確定因素識別和健全績效體系等存在問題。

6.3 結果分析

日照市第一生活垃圾焚燒發電廠的VFM定性評價總分為86.75，結果充分說明該項目使用PPP模式，同時從側面反映出此類項目對該模式的適用性。但對于一些不確定性因素還需要解決，特別是政策變化、技術創新發展、收益能否按預期增長等，需要政府和社會企業組織做共同的努力，根據已有項目情況獲得更加準確實際的數據，為VFM定量分析做數據基礎，為該項目后期發展和其他項目作出更加有依據的科學參考。

7 總結

PPP模式結合國家政策支持的項目越來越多，我們在項目初期立項等需要VFM定性評價進行決策，實現資源優化利用。日照市第一生活垃圾焚燒發電廠PPP項目VFM定性評價體系中的這類指標，是專家通過行業發展特點和政策結合綜合考慮得出的，內容基本涵蓋了影響項目的因素。以專家打分法確定指標的權重具有較強的科學性和可信度。通過案例分析，該定性評價體系對環保類基礎設施PPP項目適用，為該地區發展類似項目提供了參考。

值得一提的是VFM定性評價所獲取的數據存在一定的偏差，指標涵蓋內容不全面，很多可能影響項目的因素為體現出來，因此在日后的評價工作中要綜合考慮行業內部外部發展，結合資金渠道和社會影響等多因素，進行合理的分析決策，為PPP項目提供合理的參考。

參考文獻：

[1]伊超.基于資金時間價值（VFM）的非自償性PPP項目決策機制研[D].山東：山東建筑大學管理工程學院，2014.

[2]杜靜，吳洪樾.城市軌道交通PPP項目VFM定性分析——以濟青鐵路為例[D].工程管理學報，2016（3）：66-71.

[3]袁競峰，王帆，李啟明，鄧小鵬.基于設施PPP項目的VFM評估方法研究及應用[J].現代管理科學，2012（1）：27-30.

[4]王千惠.芻議物有所值理論在PPP項目決策中的適用——緣起PPP熱潮下價值分析的缺位及《操作指南》的應用[J].知識經濟，2015（14）：32-33.

[5]李家嶸.基于我國國情的PSC評價體系研究—以北京地鐵四號線為例[D].北京：清華大學，2011.

[6]高會芹，劉國運，元霞，傅鴻源.基于PPP模式國際實踐的VFM評價研究方法—以英國、德國、新加坡為例[D].項目管理技術，2011（3）：18-21.

[7]李靜軼.我國環保領域引入PPP模式產業投資基金的應用研究[D].浙江：浙江工業大學，2015.

[8]邊興玉.日照市第一生活垃圾焚燒發電廠項目環境影響報告書簡本[R].2012.endprint