公租房騰退難實證分析

李戈

在我國，狹義的退出公租房保障，是指公租房保障家庭因收入、住房、人口情況發(fā)生變化不再符合保障條件，或公租房承租人因租賃期間違反管理規(guī)定且拒不改正，管理部門應將其退出公租房保障。廣義的退出公租房保障，則還包括在公租房不同保障梯度之間的調(diào)整，即退出原保障梯度，申請按照其他住房保障梯度予以保障?！笆濉逼陂g，貴陽市新建公租房（含廉租住房）500多萬平方米10萬套（含購買、改建、租賃）。隨著公租房陸續(xù)建成，越來越多保障家庭入住，公租房退出與騰退情況不斷出現(xiàn)，有效檢驗了現(xiàn)有公租房退出機制的合理性。本文旨在以貴陽市公租房管理部門在退出管理中遇到的騰退難題為觀察樣本，探尋更加合理有效的公租房退出管理模式，并對相關政策提出優(yōu)化建議。

一、貴陽市公租房保障基本情況

按國家、省、市相關規(guī)定，貴陽市通過政府主導或者提供政策支持，向住房困難家庭發(fā)放公租房租賃住房補貼、實物配租公租房，解決住房困難問題。為推進公租房建設，創(chuàng)新工作方式，逐步提高公租房運營管理能力，組建貴陽市公共住宅投資建設（集團）有限公司（以下簡稱市住投公司），作為政府指定運營管理機構，專門承擔公租房開發(fā)建設及物業(yè)服務職能，項目建設和運營受政府有關部門的監(jiān)管。

二、貴陽市公租房退出機制相關規(guī)定

目前，按照《公共租賃住房管理辦法》（住建部2012年第11號令）貴陽市制定了《貴陽市公共租賃住房管理暫行辦法》（筑府發(fā)〔2011〕32號）和《關于有序推進公租房分配管理工作的實施意見（暫行）》（筑府辦發(fā)〔2016〕42號）等文件，所有違規(guī)使用行為處理規(guī)定最終指向狹義的退出公租房保障，有承租公租房的應騰退、拒不騰退的，向法院起訴。在騰退之前據(jù)情節(jié)不同還可以采取的措施有：一是給予合理的搬遷期；二是要求被退出保障的承租人按市場租金繳納租金；三是罰款，金額一般在1000元以下，有違法所得的，處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款；四是記入公租房管理檔案。

三、貴陽市公租房騰退難原因分析

從承租人拒絕騰退的理由出發(fā)，我們分析退出工作難以推進的原因，主要有：

（一）承租人年度資格復核規(guī)定難以執(zhí)行

2007年前，我國處于以經(jīng)濟適用房供應為主的住房保障階段，全國城鎮(zhèn)住房困難低收入家庭約1000萬戶，實際享受廉租住房政策家庭占比僅2.7%，建設部等八部門制定《廉租住房保障辦法》規(guī)定年度資格復核制度，基層政府工作力量尚且能執(zhí)行。2012年住建部制定《公共租賃住房管理辦法》，規(guī)定公租房租賃期限屆滿應當提出續(xù)租申請并由住房保障主管部門復核資格。2014年，住房城鄉(xiāng)建設部《關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》（建保〔2014〕91號）規(guī)定要完善城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭資格復核制度，但并未明確規(guī)定如何處理年度資格復核與租賃期滿資格復核并存的問題。

《貴陽市公共租賃住房管理暫行辦法》（筑府發(fā)〔2011〕32號）第37條規(guī)定所有住房保障家庭都應當統(tǒng)一進行年度資格復核，沿用至今。市住投公司為執(zhí)行該制度，與公租房承租人簽訂《貴陽市公共租賃住房租賃合同》第11條規(guī)定經(jīng)審核不符合保障條件、且未經(jīng)同意給予租住過渡期限的，應無條件騰退住房，拒不騰退房屋的，可向人民法院起訴，并強制收回房屋。

但是，大規(guī)模公租房建成投用后，年度資格復核實施日漸力不從心，加上承租人如果離開原資格準入地社區(qū)，承租其他城區(qū)公租房，很容易信息脫節(jié)、難以聯(lián)系，不能及時參加年度資格復核或調(diào)整保障梯度，從而被主管部門決定退出公租房保障。

（二）公租房保障退出精準識別難

公租房承租人因知識、文化水平有限，對公租房梯度保障政策不夠了解。在納入保障后，保障家庭收入、住房情況發(fā)生變化不再符合準入時的保障梯度條件，會因予以調(diào)整后的保障梯度對自身不利，而不及時申報信息調(diào)整住房保障梯度。往往導致住房保障主管部門在資格復核時，發(fā)現(xiàn)該家庭不符合現(xiàn)保障梯度，又未獲得該家庭可以調(diào)整進入其他保障梯度的信息，而決定先將其退出住房保障。

另外，負責住房保障一線工作的社區(qū)服務中心因基層事務繁雜且無專職工作人員，直接面對承租人詳細宣傳、解答公租房管理政策的能力較弱。在保障對象動態(tài)調(diào)整工作繁瑣、保障家庭流動性大、收入與住房情況核定不易的情況下，難以逐戶指導承租人進行梯度調(diào)整，也可能導致承租人不能盡快向社區(qū)申報家庭新的基本情況或調(diào)整保障方式。

（三）不斷擴大的保障群體對公共租賃住房保障模式提出挑戰(zhàn)

由于住房先天同時具備投資性與消費性，能夠實現(xiàn)“財富效應”，住房困難家庭永遠租房不應當成為政府社會保障政策目的，相反，應當激勵他們努力獲得自有住房、把握因經(jīng)濟社會發(fā)展在資產(chǎn)保值增值過程中獲得收益的機會。

2015年，貴陽市發(fā)布《2015年申請公共租賃住房保障收入和住房困難標準的通知》，保障對象不再限于低保、低收入家庭，擴大至涵蓋中等偏下收入住房困難家庭及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員。新就業(yè)無房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員即“夾心層”，通常只是在短期內(nèi)有住房困難問題，但愿意通過自身努力提高收入、積累財富，他們很可能在不遠的將來因有能力購買房屋，導致不再符合原定保障梯度要求，被退出公租房保障。

（四）公租房管理部門缺乏精準措施規(guī)范公租房違規(guī)使用行為

目前，從國家到地方，對違規(guī)使用公租房的行為雖然制定了數(shù)種處理方法，但是各種方法僅僅規(guī)定違規(guī)即處理，未注意針對違規(guī)使用行為所損害的住房保障權益程度大小來確定處理方式，缺乏層次，執(zhí)法者在所要保護的住房保障權益目的不明確的情況下執(zhí)行政策很容易混淆各種措施之間的界限。例如，對拖欠租金的行為一旦期滿6個月，不論原因均要求退出公租房的處理過于武斷，現(xiàn)實中部分承租人因病、因子女入學發(fā)生大額開支暫時周轉困難而發(fā)生欠租這一違規(guī)行為。

2013年各類保障方式開始并軌運行，政策設計研究者更加注重資格準入保障分梯度進行，忽略了退出時如何調(diào)整保障梯度也需要細致的程序設計，這與公租房、廉租房并軌運行政策設計初衷目的之一，即原廉租住房對象，即便是收入提高了一些，通過適度提高租金，這樣保障家庭仍可居住在保障房中，繼續(xù)享受保障。endprint

四、公租房騰退難問題的破解路徑

以貴陽市公租房退出政策為樣本進行考察后，我們發(fā)現(xiàn)要解決公租房騰退難問題，關鍵要從以下幾個方面著手：

（一）完善指導承租人申請資格審核的相關程序性規(guī)范文件規(guī)定

地方政府政策制定部門應當更加注重制定相應的準則與指南，搭建起公租房出租人與市、區(qū)住房保障管理部門之間資格審核程序的通道，健全相關的程序保障機制，及時彌補政策漏洞。

1.應當及時進行規(guī)范性文件審查

應結合公租房大規(guī)模建成投用的實際，落實《公共租賃住房管理辦法》和并軌運行等上位規(guī)范性文件的最新規(guī)定，對實物配租家庭實行《公共租賃住房管理辦法》租賃期滿申請續(xù)租資格復核。租賃期內(nèi)，承租人家庭人口、收入、住房發(fā)生變化的，按日常動態(tài)管理程序向有關部門申報后予以及時調(diào)整。

2.注重發(fā)揮合規(guī)使用公租房情況報告的作用

可以規(guī)定承租人提出續(xù)租申請時，先由公租房出租人出具是否合規(guī)使用公租房的情況報告，再將申請資料連同該情況報告一并送資格準入地住房保障主管部門進行資格審核；同時完善公租房出租人定期向住房保障主管部門報送日常巡查結果的機制。

3.利用好公租房租賃合同，明確規(guī)定承租人權利義務

住房困難家庭與政府指定公租房運營單位簽訂的合同，是承租人入住公租房前必須簽訂的法律文件，條款應力求清晰準確規(guī)定承租人入住后有關資格審核、違規(guī)使用處理辦法，使承租人無障礙知曉相關政策規(guī)定，同時盡量避免因后期工作人員政策誤讀帶來的矛盾。行政機關、政府指定公租房運營單位發(fā)現(xiàn)承租人有違規(guī)使用行為后，可按合同約定要求承租人整改，甚至由政府指定公租房運營管理單位有效行使單方解除合同權，減少采取司法途徑處理違規(guī)使用行為時可能遇到的問題。

4.完善公租房相關通知文件的書面送達方式

承租人屬于流動人口，雖然承租了公租房，社區(qū)服務中心、公租房出租人仍然很可能無法聯(lián)系承租人，影響相關資格審核結果通知的送達生效，建議規(guī)定所有書面通知均采用在社區(qū)服務中心或者公租房小區(qū)張榜定期公告送達，同時在相關政府網(wǎng)站平臺定期公布的方式，承租人可以有預期地及時查閱，避免信息傳遞阻礙影響自身權益。

（二）提高住房保障精準識別度

隨著精準扶貧理念提出，作為社會救助重要政策的住房保障制度也要提高保障對象的精準識別程度，以更好保障住房困難群體權益，減少因精準識別度不夠帶來社會不公，造成穩(wěn)定問題。

1.加強住房保障政策宣傳

住房保障政策制定機關、執(zhí)行機關在進行政策宣傳時應注意更多面向公租房出租人所聘用的物業(yè)服務企業(yè)進行，通過印制便民服務卡簡單清晰地說明政策、定期組織政策培訓，提升社區(qū)工作人員、物業(yè)服務人員工作技能，有效提高住房保障精準識別度。

2.高度重視加強硬件建設

在政府工作人員編制有限、財政支出緊縮的條件下，應當學習精準扶貧充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)功用的做法，結合住房保障政策內(nèi)容特點，科學合理設定數(shù)據(jù)采集標準，助力市、區(qū)住房保障主管部門有效掌握基層社區(qū)住房保障工作人員資格準入退出審核工作動態(tài)、公租房出租人運營管理情況，從而及時指導、監(jiān)督社區(qū)住房保障工作人員準確識別住房困難家庭，增加保障家庭向公租房出租人咨詢相關政策的渠道，減少因保障方式調(diào)整不及時被動退出帶來公租房騰退難問題。

（三）允許公租房運營機構收取市場租金或者開展“先租后售”

應當允許承租人購買公租房。這是對公民居住權、發(fā)展權的尊重與保障，同時，公租房的承租人如果預計到未來有購房的機會，也會增加維護房屋質(zhì)量的積極性，可以潛在降低公租房運營管理成本；政府所投入的資金也能回收，進行有效的循環(huán)利用，在一定程度上緩解政府的財政壓力，有助于實現(xiàn)公租房可持續(xù)建設發(fā)展，提供更多的公租房。

（四）織密退出處理程序網(wǎng)，建立保障梯度調(diào)整機制

要突出退出住房保障相關規(guī)定導向性，更加注意結合情節(jié)嚴重程度予以處理：一是對承租人獲得其他房屋不再符合住房困難條件的，必須退出公租房，但退出方式可以選擇騰退，或者購買公租房，或者按照市場價格繳納租金；二是對承租人拖欠租金、租賃期屆滿未及時資格復核、擅自轉租或轉借、調(diào)換公租房等行為，在承租人有住房困難的情況下，應完善保障梯度調(diào)整機制，給予一定的過渡期整改（例如作出還款計劃承諾，或補充資格復核，或完善公租房調(diào)換手續(xù)），不及時整改的，按市場價格收繳租金，并可以啟動訴訟程序申請法院強制執(zhí)行騰退公租房。三是將違規(guī)行為均納入住房保障誠信檔案記錄范圍，誠信檔案可進可出，承租人已改正違規(guī)行為的，從誠信檔案注銷，拒不改正的，應按照市場租金收繳房租且不得通過成員分戶退出保障的方式另行申請公租房、不得購買其他房屋、不得聘用為公租房物業(yè)服務人員。

王春敏/責任編輯endprint