誠信價值觀融入信用立法研究

吳弘

內容摘要：誠信不僅是道德問題，也是法律問題，誠信價值觀理應成為法律價值內涵。誠信與法治是相輔相成的關系，誠信是基礎，法治是保障。建設良好的市場信用體系，關鍵是建立完整規范的信用制度，將信用行為納入制度管理體系。我國目前尚無一部完整的規范信用活動的法律，信用規范零散分布在誠實信用原則、債權制度、產權制度、信用信息的收集和利用制度等相應立法中。對此，應加以專門立法，以誠信價值觀指導信用立法的制度設計：確定信用信息采集、加工、查詢、利用的最大誠信規則；構建信用激勵與信用約束的誠信獎懲規則；此外，關于信用文化與信用環境建設，關于信用的修復等，也都要按誠信價值觀的要求制定法律規則。

關鍵詞：誠信 信用行為 信用立法 法治 社會主義核心價值觀

誠信是中華民族的傳統美德和倫理標準，也是社會主義核心價值觀的道德基石，其價值內涵只有通過法律的激勵與強化才能內化為人們的自覺行動。在國家與各地努力建設誠信社會、加快信用立法的時刻，重視誠信價值觀融入法制建設具有十分重要的現實意義。

一、誠信價值觀的基礎屬性及其與信用的關系

價值觀是個人對客觀事物或自己行為的意義、作用、效果的總體看法，核心價值觀則是在一國中居于主導地位、引領社會價值走向的價值觀。〔1 〕社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達，是保障國家與社會治理的思想基礎和重要工具，是提升民族與人民境界的精神支柱和行動導向。

誠信價值觀，是社會主義核心價值觀的重要組成部分，也被認為是最基礎、運用最廣泛的價值觀。誠信即真誠、誠實、守信、信用、信任，言行一致、表里如一，兌現諾言、實踐成約，取信他人、真誠待人，相互信賴、相互友愛，誠實勞動、恪守信用，公平交易、童叟無欺，實事求是、律己擔責，求真務實、腳踏實地，其內涵亦十分豐富。

誠信是道德基礎。誠信是人類社會千百年傳承下來的道德傳統，中國傳統文化歷來注重個人內在的道德修養、人格完善，并視其為服務社會、奉獻天下的個人品行的根本要求和社會評價。孔子曰：“人而無信，不知其可也。”孟子曰：“誠者，天之道也；思誠者，人之道也。”誠信是做人的基本準則，是立身之本，是人的內在修養與外在行為的統一，是個人道德追求的至高境界和社會道德評價的根本標準。誠信也是社會存續發展、健康運行必備的道德基礎，在人際交往、社會秩序、文明傳播領域發揮著重要作用。誠信在新的歷史時期被賦予了新的內涵和效力，誠信不再是一種單純的道德信念，還成為一種規范要求，其精神已融入當代法律規范和經濟制度之中。〔2 〕

誠信是經濟倫理準則。繁榮的商品生產與交換是市場經濟的基本表現，因此市場經濟也是一種交易經濟，不同的市場主體有各自的利益訴求，為了保證不同主體之間平等有序、連續不斷地進行公平交易，人們通過彼此約定的契約和相互認可的市場規則形成了公平交易的外在保障，而市場主體的內心的誠信與自律則是公平交易的內在基礎。亞當·斯密在早期曾深入探索了“內心的那個人”的問題，認為人們的理性、道義、良心是人類社會生存的道德基礎，也是市場存在的道德基礎和約束條件。〔3 〕誠信的企業才具有競爭力，誠信的營商環境才可能吸引投資，誠信的市場才可以持續發展。社會主義市場經濟只有以誠信作為基石，才能持續有序地運行與健康發展。因此，確立經濟發展目標與規劃，出臺經濟社會政策和重大改革措施，開展各項生產經營活動，必須講社會責任、講社會效益，合法經營、公平競爭、誠信守約，市場經濟和道德建設良性互動。

誠信是政治倫理取向。誠信是立人和立業之本，也是立國之基。誠信向來是國家治理、社會穩定發展的重要保證，正如《左傳》中說的，“信，國之寶也”。禍莫大于無信，為政者若損信于民則國必亂，失信于民則國必危；為政者欲長治久安，必須率先垂范，講求誠信，取信于民。如今健全社會主義民主政治，發展社會主義政治文明，同樣需要誠信，政府的每一項政策、各級干部的每一言行，都要更公開、更規范、更廉潔高效，強化服務意識，主動接受監督，樹立透明政府和誠信政府的形象。

誠信價值觀在社會主義核心價值觀中具有基礎地位，是各項價值目標或價值追求的立足點，是社會主義核心價值觀各要素之間互相聯系的連接點，〔4 〕所貫穿的領域也最為廣泛。誠信價值觀不僅表現為以誠立身、以信立世、進而立身濟世的個體約束，也表現為對等交往、兩不相欺、彼此公平的人際準則，還表現為民間倫理規范、社會倫理底線的社會氛圍，并逐漸提升為主流價值觀。〔5 〕誠信是道德倫理健全、市場規范健全、民主政治建設、思想文化建設的重要內容和基本前提，誠信價值觀是決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國的社會價值支撐和思想基礎。

誠信不僅是道德問題，也是法律問題，誠信價值觀理應成為法律價值內涵。法律價值是指法律滿足人類生存和需要的基本性能，是法律對人的有用性，也是人對法的期望、追求和信仰。法律價值是法的理想狀態，是人的相關思想與行為的目標與評價，是實現法的具體功能與作用的基礎與指導。法律價值體系包括了諸如正義、自由、公平、效益、秩序、安全等法的價值目標。而誠信價值觀作為核心價值觀之一，應該成為其他的社會價值觀的依據，法律價值不僅要與誠信價值觀在文字上相吻合，而且要真正在公平正義、誠實守信、守法履約等實質內容上與誠信價值觀高度契合。

誠信在市場經濟條件下具有特別的意義。市場經濟是建立在全社會誠信基礎之上的法制經濟，穩定可靠的社會信用體系是市場經濟有效運行的基石。每個市場主體遵照法律并恪守信用，不僅因在市場和社會上獲得良好信譽而獲得發展機會和競爭優勢，也共同造就了協調、合作、有序的市場環境。

誠信與信用是兩個相關聯又有區別的概念。誠信反映的是主體誠實守信的品德和人格，信用體現的是主體雙方建立的一種社會關系，雖然在經濟交易中兩者都涉及實際利益，但各自的著力點不同。誠信屬于道德范疇，是主體的主觀意識，是價值觀。信用是商品生產和商品交換發展到一定階段的產物，信用與貨幣流通緊密相連，與金融唇齒相依，現代金融業就是在信用和貨幣相互促進中誕生的，并依賴信用存在和發展。經濟學中的信用被解釋為以償還為條件的價值運動的特殊形式，包括不可分割的兩方面內容：一是履約承諾，債務人在法定或約定的期限內保證支付款項的主觀愿望，與債務人的道德品質有直接關系；二是履約能力，是債務人在特定的期限內實現付款或還款的經濟能力，與債務人的經濟狀況有密切關系。〔6 〕馬克思也認為：“信用，在它最簡單的表現上，是一種適當或不適當的信任，它使一個人把一定的資本額，以貨幣形式或估計為一定貨幣價值的商品形式，委托給另一個人，這個資本額到期一定要償還。” 〔7 〕endprint

在法律尤其是在民法中，誠信是種義務責任和基本原則，信用則是經濟關系與具體制度。誠信的本意是行為人自覺按照市場制度中對等的互惠性原則辦事。在訂約時，誠實行事，不欺不霸；訂約后重信用，自覺履約。如《瑞士民法典》第2條第1款規定，“任何人都必須誠實、信用地行使其權利并履行其義務”。而信用的法學詮釋有兩點：一是將信用與商品交易行為聯系在一起，如《牛津法律大辭典》解釋的信用為：“得到或提供貨物或服務后并不立即而是允諾在將來付給報酬的做法。”“一方是否通過信貸與另一方做交易，取決于他對債務人的特點、償還能力和提供的擔保的估計。” 〔8 〕二是認為信用是主體在社會上應受的、與其經濟能力或財產地位相對應的經濟評價，也指一般人對于當事人自我經濟評價的信賴感（信譽）。〔9 〕

二、誠信價值觀融入信用立法的理論分析

（一）誠信價值觀與法治

社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，把核心價值觀融入法治建設是全面依法治國的必然要求。法律體現了鮮明價值導向，核心價值觀的要求體現到立法之中，就轉化為剛性約束力的法律制度，成為人們的共同認知和自覺行動。法治就是依照法律制度進行治理，調節和整合人們相互間利益關系，包含了立法、執法、司法、守法。誠信與法治是相輔相成的關系，誠信是基礎，法治是保障。

法治需要誠信價值觀的引領。不同的價值觀會產生不同性質的法，早年資本主義市場的初期就過于強調利益而忽視誠信，此時的法也就難以阻止追逐私人利益而不顧道德的現象發生。我國如今處于市場經濟建設和社會轉型時期，也顯現出社會生活的復雜化和個體價值的多元化，法治建設更需要以積極價值觀指導而不受消極價值觀的影響，誠信價值觀被賦予了重要的使命。強調以誠信價值觀來主導法治，正是回歸價值、推進社會治理、優化營商環境的重大舉措。

誠信價值觀需要法治的保障。誠信是目標與結果，法治是目標實現和結果鞏固的保障。如果沒有法律的強制力作為后盾，守信受益、失信懲戒就是一句空話，誠信也難延續與傳承。法律的規范和保障作用，使誠信價值觀由道德觀念與評價轉變為主體義務與責任，由軟性要求演化為硬性約束，將內心自律強化為外力制衡，從個體自覺集中到社會規范，把零散的標準上升到常態化的制度，法治是誠信核心價值觀深入人心的有力保障和必由之路。

誠信與法治是互動關系，彼此互為條件互為支撐，誠信建設引導法治建設，法治建設推進誠信建設，誠信法治也是依法治國與以德治國的有效結合。國內學者對誠信價值觀與法治的關系有較多的研究。如有學者認為誠信觀是在全社會弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化的重要倫理基礎。〔10 〕還有人認為，誠信是構建法治的精神基石，沒有誠信，就沒有對法律的信仰與崇尚；沒有法律的強力保障，道德倡導就會變得蒼白無力；誠信和法治之間只有相互互動，才能發揮更大的作用。有專家指出，法治是解決誠信缺失問題的有效方式，將誠信價值觀的要求融入市場經濟法治建設之中，使其轉化為具有剛性約束力的法律制度和規范，方能確保社會誠信的有效實現。〔11 〕

由于我國誠信法治建設相對滯后，市場交易、經濟活動中還不同程度地存在誠信缺失問題，其中食品藥品、金融投資、工程質量、安全生產、招標投標、知識產權等領域存在著比較嚴重的欺詐、失信現象，危害了社會經濟秩序和人民群眾人身財產安全。〔12 〕究其原因，社會轉型期觀念沖擊、信仰喪失、道德滑坡、價值觀扭曲都難辭其咎，特別是立法不全、執法不嚴責任更重。在市場經濟領域重樹誠信價值觀，重建誠信體系，必須依靠法律制度的權威性和強制力。

（二）落實誠信價值觀需要信用立法

《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》要求加強重點領域立法，把法律的規范性和引領性結合起來，使法律法規更好地體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則。并具體要求加快形成保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管的體制機制，促進社會誠信建設。信用立法正擔負著這樣的重任。誠信價值觀體現在市場經濟立法中，首先就是要融入信用立法。

現代社會不僅要使信用存在于觀念層面上，更應該上升到法律的規則、制度、原則的層次。通過確認信用利益、責任，由司法實踐予以國家強制保護。建設良好的市場信用體系，關鍵是建立完整規范的信用制度，將信用行為納入制度管理體系。信用法制通過約束、引導，懲戒失信與激勵守信，不僅有利于維護良好的社會信用秩序，而且還有利于培養人們的信用習慣，把信用作為自己內心的需求。

一般的追究違約責任、違反法定義務的規范，并不能代替專門的信用立法。信用立法作為信用體系的重要組成部分，是我國社會主義法律體系的一項重要制度，信用立法將改變信用無法可依的局面，對完善社會信用體系和法律體系起到積極作用。

首先，信用立法是維護市場經濟秩序的必然要求。信用是現代市場經濟交易的一個必備要素，信用立法就是從源頭上凈化經營環境，規范市場經濟秩序，防止交易欺詐與違約，保證市場經濟的穩定健康發展。信用立法有利于促進信用經濟的有效運行。信用法律制度的建立，不僅可以使信息動態化，使每個市場主體的信用狀況可監督，還可以通過嚴格的懲戒機制，加重失信成本，打擊信用違法行為，營造出良好的信用環境來維護信用經濟的穩定運行。

信用立法有利于防范金融風險。建立在信用基礎上的金融行業是個高風險領域，風險一旦積聚過度轉化為金融危機爆發出來，將對社會經濟造成極大的危害。金融風險主要表現為兩個層次：從微觀層次看，由于社會信用基礎薄弱，信用欺詐與違約現象較多，對金融部門的財產構成嚴重危害；從宏觀層次看，是金融部門的信貸結構不合理，信貸資金過于集中，信貸質量不好，不良貸款率和壞賬率居高不下。建立和完善信用法律制度，從兩方面有助于金融風險防范：一是有利于提高社會成員的信用意識，創造一個良好的信用氛圍，從而達到維護市場秩序、減少信用欺詐與違約的目的；二是減少金融活動的不確定性，改變金融部門不合理的信貸結構，在總體上提高金融部門的信貸質量。endprint

信用立法有利于擴大市場交易。擴大需求從理論上講可以從擴大投資需求和消費需求入手，但投資和消費都依賴信用基礎。想要防控投資和消費的信用風險，僅僅依靠誠信的道德原則己經遠遠不夠，信用立法才是真正的保障。從各國實踐的效果看，信用法律制度保障會激發投資、消費的愿望與積極性，也有利經營機構因此擴展業務、增加利潤收入，還能起到提高大眾生活水平、調整消費結構、帶動經濟發展的積極作用。

信用立法有利于規范網絡經濟的健康發展。隨著科學技術發展的增速和創新創業熱潮的興起，網絡經濟時代已經悄然出現。包括互聯網金融在內的網上交易既活躍了流通交易，也加大了風險，它不僅有線下信用風險的延伸，還有網絡自身匿名的安全風險。保障網絡交易安全，除了技術不斷成熟外，相應的信用法律制度是不可或缺的條件。

其次，信用立法是建設良好社會秩序的前提條件。在市場經濟體制下，社會經濟活動的正常運行，有賴于規范的市場經濟秩序，而健全的法律制度是整頓和規范市場經濟秩序的重要保障。信用立法有利于以我國從小農經濟為基礎的、以道德信用為核心的傳統信用觀逐步向以社會主義市場經濟為基礎的、以資本信用為核心的現代信用觀轉變，從而凈化道德風尚、促進良好社會秩序的建設。

倡導社會誠信需要信用立法的支撐。在市場經濟要求一切市場參與者在市場活動中遵循誠信原則。但信用法律缺位，使得市場中的失信行為未得到懲治，失信所得的巨大利益則起到負向激勵作用、誘發更多的失信，從而發生信用危機。因此，要確立誠實守信觀念，打造良好的信用環境，信用法律制度不可或缺，完善信用立法是重建誠信的重要環節。

提升政府與司法的公信力，加強反腐敗也需要信用立法的配合。我國的社會主義市場經濟快速發展向我國的民主政治建設提出了更高的要求。雖然信用立法偏重商事，但也必然與提高政府和司法公信力的制度建設相互影響，特別是信用立法有效運行所創設的環境，將有效促進官員個人財產申報和個人資產評估制度實施，有利于及時發現腐敗，起到防腐反腐的作用。

再次，信用立法是適應經濟全球化的現實需要。在經濟全球化的新形勢下，我們要在更大范圍、更寬領域、更高層次上參與國際合作和競爭，需要建立符合現代市場規律和國際市場慣例的制度，并循此形成行為習慣，其中就包含完善信用立法。同時，通過信用立法極大地改善信用環境，也是吸引投資、貿易的直接因素。

信用立法是市場開放背景下應對國際挑戰的要求。隨著服務業全面開放和人民幣國際化的深化，傳統服務業直面境外機構的競爭沖擊。國內類似個人金融業務等因受信用狀況的制約發展緩慢，現在需要擴大這些信用相關市場并開辟新的業務領域，加強信用立法以完善個人信用環境就成了當務之急。另外，參與全球經濟金融規則的制定，為國際社會提供公共產品，也需要我們在信用立法的基礎上形成較高的信用標準，以便獲得國際商務通行證。

當前我國信用立法及信用法律體系建設相對滯后。我國目前尚無一部完整的規范信用活動的法律，信用規范零散分布在相應立法中，主要體現在以下幾個方面：

一是法律中的誠實信用原則。隨著社會的進步，信用上升為法律因素，成為民商事立法的基本原則之一，并滲透到相應制度之中。新頒布的《民法總則》第7條規定：“民事主體從事民事活動，應當遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾。”誠信原則成為人們理解、執行法條的指導思想，也具有一定的約束力。當然，由于誠實信用原則內容的模糊性、抽象性，在司法實踐中對于違背誠實信用原則的現實行為，往往無法直接懲處。

二是債權制度。買賣雙方互有給付時間差的商品交換，涉及信用問題。以償還為條件的信用價值，反映信用的法律制度就是債。債首先確認在商品交換中讓渡商品與現實價值之間存在時間差距的合理性，同時又保證這種差距可以消除，即保證這種經濟利益的不平衡狀態趨于平衡，這樣便從法律上保證了商品交換的順利進行，〔13 〕由此可以更直接地認為債的本質就是信用。

三是產權制度。作為社會信用的經濟基礎，產權制度的基本功能是給市場主體的經濟活動提供一個追求長期利益的穩定預期和重復博弈的規則，從而使人們自愿地去遵守信用。產權制度缺位，就會促使人們不顧信用不計后果，千方百計追求短期利益而忽視長期權益。這種缺位使市場主體喪失了建立社會信用體系的規則前提與制度基礎。〔14 〕

四是信用信息的收集和利用制度。通過征信系統，歸集、整理、儲存市場主體的信用信息，并在一定范圍內公布或供相關主體查詢，以此選擇市場交易對手和防范風險，也成為懲戒失信的依據。此舉在于將道德規范上升為法律規范，促使個人或企業借助于確立的規則，建立和維持自身的信用（信譽）。信用的形成和評價都不僅是個體的行為，其中也有政府的管理行為和市場的商業運作。近年來，相關法規陸續出臺，是信用信息進入市場交易和社會管理的重要標志。2013年3月15日正式實施的我國首部征信法規《征信業管理條例》，明確中國人民銀行對征信業和金融信用信息基礎數據庫運行機構的監管；國家金融信用信息基礎數據庫為防范金融風險、促進金融業發展提供相關信息服務。2014年10月1日起施行的《企業信息公示暫行條例》具有里程碑意義，旨在通過信用信息實現市場資源配置和政府有效調控雙贏。有關個人信用信息和企業信用信息管理的一系列規范性文件的制定開始了信用信息運用的過程。

其他方面如確認資信能力的主體資格制度，賦予產權公信效力的物權公示制度，保障債權充分實現的擔保物權制度，防止濫用獨立人格和有限責任的“揭開公司的面紗”制度，針對惡意逃廢債的強制執行制度等，也都涉及信用的保障。近年來，國務院發布了一系列社會信用體系建設的指導意見，起到了規范作用。2017年6月，上海市十四屆人大常委會第三十八次會議表決通過《上海市社會信用條例》，開創了地方信用綜合立法的先例。

從總體上看，我國目前的社會信用體系建設雖然取得一定進展，但現有信用立法與經濟社會發展水平還不匹配、不協調、不適應，存在著法律規定層級較低、內容分散、約束性差，對失信行為缺乏統一有效的懲罰，社會信用水平提升不快等問題。信用立法面臨著艱巨的任務。endprint

（三）誠信價值觀融入信用立法的必要性與可行性

以商務與社會領域誠信為主要內容的我國信用法的立法正進入調研階段，誠信價值觀融入信用立法，適逢其時。立法是法治的前提和基礎，將社會主義核心價值觀融入立法，是把核心價值觀融入法治建設的重要一環。將核心價值觀融入立法是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全體人民共同需要和根本利益的反映，還是推進法治建設、符合人民群眾對良法善治要求的體現，對嚴格執法、公正司法、全民守法等法治建設的各個環節均能起到積極推動作用。〔15 〕

誠信價值觀融入信用立法，有利于將誠信價值觀貫穿信用立法始終，充分體現其鮮明導向作用，使立法目的、基本原則和制度設計都必須與誠信價值觀保持高度的一致，將誠信滲透于各項具體規則之中，真正能引導、調控、規范人們的行為符合誠信的要求。

誠信價值觀融入信用立法，有利于有效落實對誠信價值觀的法律保障，真正把誠信價值觀的內涵都轉化為法律行為規范，成為市場主體的權利與義務，既有激勵措施獎賞執法守信，也有法律后果追究失信責任，從而使誠信具備有強制力保證實施的制度價值，進而保障社會關系和市場秩序的良性發展。

誠信價值觀融入信用立法，有利于立法過程的誠信，立法機關與立法工作者嚴格遵循立法權限和程序，以高度的大局觀與責任心維護國家和人民在誠信和信用方面的根本利益，不為任何個人、部門、團體謀取私利，也不為利益集團的游說所動搖，使制定的法律制度公平公正、科學規范，真正有利于信用體系建設。

誠信價值觀融入信用立法具有立法技術上的可行性。誠信應該入法也可以入法，而且不應僅僅是原則或宣示性條款，還可以細化誠信的外在標準，并賦予其強制執行力，建立有效的權利保障與救濟渠道。如誠信檔案與查詢、誠信狀況與獎懲，市場準入與退出的誠信條件等。要把現有的信用規范整合梳理、查漏補缺，也要把人民群眾在基層實踐中創造的誠信舉措上升為規范。誠信入法不限于信用立法，還可擴展到民商法、刑法的相應制度。

道德也是可以入法的，“道德一方面是法律的目的，也正因為如此，在另一方面，道德是法律約束效力的基礎”。〔16 〕道德立法就是立法機關將一定的道德規范、原則轉化為法律制度的立法活動，目的是使內化的道德與外化的規則形成基本的一致，并以法律的約束力來規范及提高人們的道德水平。〔17 〕國外在通過道德立法提高人們遵循道德規范自覺性方面已有成功經驗，如新加坡以嚴密的立法和嚴格的執法，使道德建設有了強大的后盾和有力的保證，形成了具有較高水平的道德法治環境。日本、韓國、加拿大、墨西哥等為提高公務員誠信而進行道德立法，強調崗位職責的特殊性和職務行為的公開性，對公務員的管理更具有實效性。美國為加大學術誠信的管理，設立了學校官方的及自律的學術誠信機構，完善了審查程序和處罰機制等。這些雖然不是信用立法，但仍給我們啟示，即在立法環節可以把道德規范和操守轉化成法律規范和義務，將道德要求變為法律強制。誠信價值觀的法律化，既可將道德規范轉化為法律原則，也可直接上升為法律規范，還可成為準用性規范作為立法補充。道德入法不僅有利于培養人們對國家、社會、他人的責任感，也使得信用立法與誠信建設的內容更加豐滿。

三、誠信價值觀融入信用立法的基本路徑

（一）將誠信價值觀作為信用立法的宗旨

如前所述，誠信價值觀在法治建設尤其是在信用立法中應起引領作用，成為社會誠信體系建設明確的價值導向。因此，將誠信價值觀融入信用立法的首要任務，就是在信用立法的各級各項法律法規中開宗明義地將誠信價值觀寫入立法宗旨，寫明弘揚社會主義誠信價值觀、堅持誠實信用原則。

立法宗旨，是指立法者所預期達到的目的，是立法的目標導向。規定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。立法宗旨直接關系到一部法律的制度設計與具體規范，是立法之宗、行法之綱；立法宗旨也是評價法律調整效率的重要因素，“只有把法律調整效果與目標聯系起來，與目標相比較，才能確定法律調整效率”。〔18 〕

將誠信價值觀作為信用立法的宗旨，在信用法律法規的制定和理解執行中具有非常重要的現實意義。

首先，為信用立法提供科學的價值觀，從而為良法的創制奠定觀念基礎。〔19 〕立法宗旨作為法律制定的指導性、綱領性思想，對于法律的制定起著統攝全局的重要作用，關系到立法活動的方向性、根本性和全局性問題。富勒曾指出：法律制度是一種持續的、有目的的活動的產物。〔20 〕這也就是說，任何法律都包含著一定的價值追求，信用法律保護什么行為、反對什么行為、懲罰什么行為都是立法者根據價值觀選擇和判斷的結果，而這種選擇和判斷是立法者在一定的宗旨即誠信價值觀的指導下完成的。科學的立法宗旨在一定程度上成為良法創制的前提或觀念性基礎。在信用法的制定過程中，誠信價值觀可以指導人們正確分析社會中的各種利益，從而確定法律所保護的對象和平衡利益沖突的方法，并以此為基礎，根據社會理想和需要創造性地建構信用制度和規則，形成滿足誠信社會需要的良法善治。

其次，為不同階位的立法提供統一的指導思想和制度范式。在法律體系內，按照法律生成關系、效力來源形成了法律的階位。由于我國現狀決定，社會信用立法多為部門或地方立法，下位法也缺乏上位法明確的依據，政出多門，標準不一，導致體系結構及法律效力模糊、不確定或有沖突。以誠信價值觀作為立法宗旨，意味著各層級各系列的信用立法有了統一的、基礎的標準，有利于減少矛盾沖突，提高立法的權威性，也容易得到社會的公認。

再次，有助于人們掌握立法本意，并據此正確解釋與適用法律，彌補法律制定中的不足。由于語言的多義性、法律規范的抽象性和概括性，使得某些法律規范通常具有一定的模糊性，使得一個法律規范存在多種理解的可能。此時，立法宗旨有助于人們按照法律的目的和精神去理解、解釋法律，從而保證法律的正確適用。在信用立法中，如果人們缺乏對法律條文背后的誠信價值觀的理解，就不能準確理解、解釋和應用具體的法律規則。社會經濟生活的復雜多變和快速發展，立法者認識與能力的局限性，使得所制定的法律不可能至善至美，法律實施中會暴露條文之間的矛盾、重復、沖突、制度疏漏等不盡人意之處，甚至只能規范和約束已經存在的社會關系，而對于新生的社會關系則無所適從，只有借助于立法宗旨才可克服其滯后性。當這些問題出現在信用立法時，立法宗旨中的誠信價值觀就可起到重要的彌補作用，人們可以利用其對立法本意進行回顧，對現有法律規范進行重新解釋，防止新形勢下非正義、非誠信結果的發生。endprint

最后，可以評價法律實踐，評估立法效果，完善法的制定。立法宗旨體現了人們通過立法所欲達到的目的，是法律實踐所追求的目標。在信用法律的實際運行中，人們也會自覺或不自覺地想起立法宗旨、運用誠信價值觀作為標準衡量法律目標是否實現以及實現的程度。通過考量可以發現實然法與應然法的差距，檢討法律運行中的問題和不足，推動法律的實施；也通過立法本意與實踐的對比，發現立法的缺陷，從而有針對性地改革和完善立法。

（二）按誠信價值觀的內涵確定信用立法的范圍

根據黨的十八大提出的“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”的精神和國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》中關于推進重點領域誠信建設的要求，目前社會信用體系建設涉及四大領域：一是商務誠信，即生產、流通領域的誠信建設，包括企業嚴格執行標準、確保產品服務質量，信守合同，保護商業機密和知識產權，維護消費者、勞動者、客戶利益，規范市場秩序，保障市場交易繁榮和規范運行。二是政務誠信，大力推進政風建設，公務人員堅守職業道德，服務群眾，認真履行承諾；健全和完善政府決策程序，推行政務信息公開；建立健全權力監督機制，堅決依法懲處以權謀私、徇私枉法、貪污腐敗等行為。三是司法公信，提高司法人員素質，樹立社會主義法治觀念，加強職業道德建設，努力塑造司法人員的形象，提高人民群眾對司法的認知和認同，提升人民群眾對司法制度、司法機關、司法運行過程和結果的信任程度。四是社會誠信建設，這是發展社會主義市場經濟、構建社會主義和諧社會的基礎環節，需要全方位健全行為規范，形成誠信為本、尊重勞動、尊重知識、尊重創造的社會風氣。

社會信用體系建設任務具有繁重性與長期性的特點，信用立法則需要循序漸進、積累經驗，因此立法應該有所側重，選擇重中之重的領域先行立法。盡管人們對信用有很廣泛的理解，但信用最常用的范圍仍集中于經濟、商事領域，信用體系也是隨著商品和市場經濟的不斷發展而建立起來的。特別是誠信價值觀是從經濟社會活動中興起與發展過來的，其內涵是日常交易往來基本要求的直接反映，也對商務和社會活動有直接的指導意義。因此，本著夯實基礎、重點突破的精神，當前信用立法應集中在商務與社會誠信范圍。考慮到司法公信、政務誠信問題的特殊性，需要單獨規范，以政策、政令形式率先垂范，暫不納入信用立法范圍。

打造信用體系，立法先行，這是依法治國的根本要求，也是當今世界“信用國家”通行的慣例，而信用立法集中于商務和一般社會活動領域也是慣例。以美國為例，美國的信用制度建設主要由信用立法、信用服務企業的市場化運營及國家對信用工作的宏觀管理三個方面構成。經過一個多世紀的發展，美國信用體系已覆蓋了廣泛的社會經濟領域，形成了完整的架構，對促進市場經濟發展起到了重要作用。由于美國信用體系健全，信用服務和信用產品廣泛地滲透到社會經濟生活的各個領域，就為金融機構和工商企業的經營決策提供了極大方便，有利于防止金融風險和商業風險，也有利于擴大市場需求和社會消費，帶動經濟增長。特別是守信者獲益、失信者受損的制度，有利于建立規范的經濟和社會秩序。縱觀國外信用立法，有以下幾點值得借鑒。

第一，信用立法散見在商事領域但無綜合立法。世界主要發達國家的社會信用法律體系中并無信用綜合性立法，如美國三大基礎性社會信用法律均側重信用權益：《公平信用報告法》規范的主體是“消費者報告機構”和“消費者信用報告的使用者”，主要規定消費者個人有了解資信報告的權利和規范了消費者資信調查機構對于資信調查報告的傳播范圍；《平等信用機會法》適用于一切向消費者授信或安排消費者申請信用銷售的政府機構、商家和個人，要求授信機構在對信用申請人進行調查和數據分析的基礎上作出合理的授信，但不得因申請人的性別、婚姻狀態、種族、宗教信仰、年齡等因素作出歧視性的授信決定；《公平債務催收作業法》適用于替債權方進行追賬活動的第三方，規范的內容是受委托從事追賬活動的追賬機構向自然人債務人進行追賬的活動。

第二，信用立法對信用服務市場的規制較為寬松。信用體系發展的動因是在高度發達的市場經濟、先進科學技術以及居民貸款消費這種社會文化觀念基礎上產生的巨大信用消費需求。正是隨著社會信用交易規模的擴大，才產生了信用服務行業。國外普遍重視從征信業入手對整個信用市場進行規制。發達國家都十分尊重征信活動的發展與壯大，不過分干預，依靠法律規范、市場法則與行業自律結合模式管理，經過市場發展，由最初的幾家征信企業發展到眾多征信企業，最終在激烈的市場競爭中經過破產、兼并形成規模化、集中度高的信用服務公司，許多專門從事征信、信用評級、商賬追收、信用管理等業務。

第三，信用立法關注個人隱私保護與征信活動關系的協調。社會信用體系的建立和信用市場運行必然涉及一部分屬于個人隱私范疇的信息，在現代社會日益重視對個人隱私保護的背景下，需要通過立法的方式平衡隱私保護與信用信息共享之間的矛盾。關于信用信息征集活動與個人數據保護的立法大多出現于20世紀90年代，如意大利1996年頒布《數據保護法》、瑞典1998年通過《個人數據保護法》、英國1998年頒布《數據保護法》、西班牙1999年制定《個人數據保護法》等，歐盟也頒布了《關于在處理個人信息和個人信息自由流動時個人保護的指引》。涉及個人信用信息采集活動，包括醫療、市場營銷等可能涉及個人信息的活動。美國的相關法律包括《信息自由法》、《隱私權法》和《統一商法典》等，所針對的主要是消費者職業、信用能力、生活方式和聯系方式等信息保護問題。

（三）以誠信價值觀指導信用立法的制度設計

首先，確定信用信息采集、加工、查詢、利用的最大誠信規則。信用立法必然涉及信用信息，就必須處理好信息公開共享與信息權益保護的關系。現代社會的信用機制，本質上是將個體之間的交易信息轉化為公共信息的過程。原則上，除法律法規所規定的不能公開的信息以及企業的商業秘密、個人隱私信息之外，信用信息可以通過公開方式為社會所利用。從國際經驗來看，這種利用表現為社會可以通過專門的信用數據庫進行查詢，并自主決定采取交易或拒絕交易的決策，以及對信息進行加工挖掘深度利用。政府提供履行公共服務職能中獲得的公共信息，并對市場中合法的采集、加工、查詢、利用信用信息行為采取中立立場。關于信用信息中商業秘密和隱私權的保護，觸及現代社會運行的法律底線，而個人數據權益也是一種需要保護的新型權利，都是信用立法的重中之重。endprint

可以參照國外信用立法的做法，對信用信息的收集較為開放，但信息使用較為嚴格。信用信息的收集方面，美國法對于正常取得企業資信調查征信數據沒有任何限制，規定對于消費者個人信用數據除個人隱私外都可以采集，信用局收集消費者個人信用信息不需要經過被記錄者同意，大多數授信機構也會將消費者的不良記錄主動提供給信用局，使失信消費者的信用記錄增加負面信息。三大信用局主要通過三個渠道免費獲取消費者的信息：一是銀行、信用卡公司、公用事業部門、零售商提供消費者付款記錄的最新信息；二是雇主提供消費者職業或崗位變化情況；三是政府公開的政務信息。資信調查機構的信息來源渠道是：公開的電話號碼本，政府免費提供的工商、法院訴訟等信息，網絡等媒體，上市公司信息，企業主動提供的信息。信用信息的使用方面，美國法對信用產品的使用范圍作了明確規定，如個人征信局只能向法律允許的包括銀行、商店等授信機構、保險公司、雇主、房主等消費者的交易方提供消費者的信用信息，消費者有權查看自己的信用檔案記錄，如果因為使用信用調查報告產生了不利于消費者的行為，比如拒絕某項貸款、保險、應聘職務的申請，必須通知本人。當消費者對信用報告提出疑義時，信用局必須調查核實，及時刪除不準確的信息，以保證信用產品的客觀公正性。在英國法律允許的范圍內，金融機構和零售商、個人都可以查詢，個人可以申請并在7個工作日之內得到自己信用記錄的拷貝件；房東在出租住房時可以要求查詢租房者的個人歷史信用情況，以確定是否能夠向其出租住房；而警察局只有在立案情況下，才可以查詢個人的信用記錄；金融機構只能出于信貸目的進行查詢，不允許信貸機構用于信貸發放以外的目的；政府機構出于工作需要，在法律允許的范圍內可以查詢到征信公司的個人信息，政府部門的這種權利沒有法律上的詳細規定，征信公司可以拒絕其查詢，政府部門被拒絕后經法院判決才能查詢，但征信公司可按最高標準向其收費。

誠信價值觀是采集、加工、查詢、利用信用信息規則制定的指針與標準，要求市場主體本著最大誠信，善意、經許可、合理、有限地取得和使用他人信息，防止擅自、過度收集和濫用，嚴禁盜取、買賣和非法利用他人信用信息。

其次，構建信用激勵與信用約束的誠信獎懲規則。實踐表明，加大失信者的失信成本是建設信用體系、誠信社會的重要保障。在發達國家和地區，形式上少有聯合懲戒的明文規定，但是實質上卻有著聯合懲戒的有效實踐，這種懲戒主要來自強大的社會監督和市場約束。在我國，一些行業建立了失信“黑名單”制度，較有影響的是2013年最高人民法院出臺的《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，明確各級法院可通過報紙、廣播、電視、網絡、法院公告欄等方式將失信被執行人名單公布，還向社會公眾開放失信被執行人名單信息查詢平臺，讓社會公眾共同監督“老賴”，限制其高消費，對失信者產生一定的威懾。這些制度在實踐中發揮了一定作用，但比較零散，效果也參差不齊，有必要以立法的形式制定具有普遍適用性的聯合懲戒規則。

根據2016年國務院發布的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，在懲戒失信的同時，也要褒揚守信，充分運用信用激勵和和約束手段，加大對誠信主體激勵、對嚴重失信主體懲戒的力度，讓守信者處處受益、失信者處處受限。激勵措施包含行政審批優先、獲得公共服務便利、行政監管優化、市場交易成本降低，以及獲得榮譽宣傳推介等。約束措施則包括審批受限等行政性約束、經營活動受限等行業性約束，紀律制裁等自律懲戒，以及輿論監督等社會約束。這些措施都需要經實踐檢驗后提煉為法律規則。

以誠信價值觀分析信用聯合懲戒措施，是懲戒不是處罰，只是增加失信行為成本，使其降低獲利能力、減少或不能獲得經濟利益，而不屬于法律責任，也不是兩次受罰，充其量也只是市場監管措施。至于各種詐騙、制造假冒偽劣產品等行為，就不僅是失信行為了，還是違法犯罪行為，應依照現行法律予以嚴懲。

此外，關于信用文化與信用環境建設、關于信用的修復等，也都要按誠信價值觀的要求制定法律規則。endprint