論規制公權力與強化法治監督體系建設

沈國明

內容摘要：形成嚴密的法治監督體系，是基于執政的深刻經驗教訓所提出的法治體系建設任務。如何通過有效監督來規制公權力，使其既能在法律框架內得以有效行使，而又不被濫用，則是當前和今后我國國家治理現代化的核心命題。在規范和控制行政權力方面，有利的條件和環境正在形成。盡管如此，我們還需要清醒地看到，公權力和私權利的沖突和平衡問題依然是依法治國和國家治理現代化的重大理論和實踐問題。因此，在這種背景下，亟須提高各級領導干部增強運用法治思維和法治方式的能力，以便為深化改革、推動發展、解決矛盾和維護穩定提供堅強的組織保障；強化法治監督體系的有效實現方式，需要改進現有公權力的考核機制，發揮好各種糾偏機制的功能，充分發揮法治監督體系的整體效應。

關鍵詞：法治監督體系 國家治理現代化 公權力規制 公權力考核機制

黨的十九大報告指出，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。這為完善黨和國家監督體系指明了方向。權力缺少監督和制約，就容易滋生腐敗，加強監督，提高監督的有效性，是保持黨的先進性、純潔性的重要舉措。黨的十八屆四中全會首次提出中國特色社會主義法治體系這個概念，明確其五個子體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系，突出了監督的重要性。筆者擬對嚴密的法治監督體系建設中的若干問題加以探討，旨在助推該體系的建設，使各項制度達到預期。

一、國家治理現代化的難題：將公權力規制在制度的牢籠中

國家治理的現代化其核心命題是：如何運用現代法治來規制權力、馴化權力。要讓政府在法律框架內活動，不越權，不亂作為。因此，從國家治理現代化高度來有效解決公權力的規制問題，在當下是很迫切的任務。但是，也必須看到，我國改革開放后之所以取得巨大的成就，與改革開放是以政府為主導密不可分。因此，這一制度性安排在規制公權力的過程中仍要充分發揮其深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。如何通過有效監督來規制公權力，使其既能夠在法律框架內得以有效行使，不被濫用；同時，讓公權力特別是行政權具有活力和創新動力，促進經濟社會可持續發展，則是當前和今后我國國家治理現代化的核心命題。形成嚴密的法治監督體系，是基于執政的深刻經驗教訓所提出的法治體系建設任務。

很多腐敗案件實際在檢驗我們的監督體系是否完善。例如，國家發改委煤炭司副司長魏鵬遠受賄貪污達兩億多元，〔1 〕以每次受賄貪污100萬元計算，那要作案200多次。一次、兩次作案沒被發現，也許不能說我們監督有問題。但是那么多次都沒被發現，我們的法治監督是不是太弱了點。如果像他這樣是絕無僅有的，也許也不能說我們的監督有問題，問題是隨后又查出了秦皇島市管供水的小官，〔2 〕他的貪腐數額不在那個副司長之下，這就很令人擔心我們監督的有效性了。懲治腐敗的確大快人心。但是，更重要的是亡羊補牢，扎緊制度防腐反腐的籬笆，實施有效的監督。讓官員不敢貪、不想貪，那是比較理想的狀態。眼下更需要形成一些讓他們貪不到或者不那么容易貪到的對策。為此，我們必須站在治理現代化的高度來審視這一問題，即以完善法治監督體系為抓手來推進治理體系和治理能力現代化。

改革開放以來，我國經濟領域的市場化改革推動了整個國家和社會的現代化，為整個中華民族的偉大復興和中國夢的實現奠定了雄厚的物質基礎和寶貴的精神財富。但是，現代化本身也是一把“雙刃劍”。現代化進程不僅破壞傳統結構、拉開貧富差距、加劇社會分化，而且還使在社會轉型過程中如何實現整個社會再組織化或再整合，從而實行有效治理等問題得以凸顯。在社會轉型時期，現代社會與傳統社會發生了位移。傳統社會通過政府的管制來維持社會秩序和穩定，保持社會活力則不是管理者考慮的主要問題。而現代社會治理在通過法律或相關規則約束社會，這種治理要由社會大眾的參與，并得到他們的承認和認可。同時，還得保持社會每一主體正當而充分的發展。在這個階段，僅僅依靠傳統政治權威的力量來駕馭和掌控全局，以期在社會變革中保持政治穩定已變得不可能，而必須實現國家治理體系和治理能力的現代化，以適合經濟社會發展需求的治理水平和方式，建立起以法治為基礎的現代政治權威。

國家治理現代化要求公權力行使的法治化、程序化。但是，公權力在轉型社會，所處的環境和面對的情況紛繁復雜，既有傳統體制遺留的問題和影響，又有新體制磨合期必然遇到的新問題，還有互聯網迅速發展引發的社會深刻變化，社會的復雜性和不可預測性增加了。最典型的是突然發生的共享單車的“野蠻生長”，對這些變化，負有管理職責的公權力幾乎可以說是猝不及防。在這樣的環境下實施社會治理，公權力，特別是行政權更容易擴張。因為在匆忙應對各種新情況新問題時，政府部門很可能忽略程序和法治的要求。這種情況在實踐中并不少見，比如，面對上訪的激增，有些上級領導往往以“搞定就是穩定，擺平就是水平，無事就是本事”作為工作要求，放任基層違反依法行政的行為和破壞社會秩序的行為，處事喪失公平公正，喪失公信力，傳統國家治理方式在規制國家公權力上的局限性充分暴露出來。也正因為如此，使我們日益認識到革新治國理政觀念和更新國家治理方式的必要性和緊迫性，進而自覺推動國家治理從傳統向現代、從單一向多元，從管理向治理轉型。監察體制改革意義重大影響深遠，探索過程中自然難免碰到一些問題。

為了切實提高監督的效果和水平，中央在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，在上述3省、市設立各級監察委員會，并在試點基礎上全國推行。監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制。按照改革設計，監察委員會將擁有包括預防腐敗、黨紀監督、違法監察、財務監督、刑事偵查等諸多職責。另外，還強化了對監察委員會自身的監督制約。這是“整合監察力量”，保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督的有效措施。這項改革擴大了監察范圍、豐富了監察手段，實現了對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立起了集中統一、權威高效的監察體系。可以預計，過去黨內的監督和行政的監督大都是同體監督，這種狀況隨著監督體制的改革會得到改變，監督的水平和實效也將得到有效提升。endprint

二、規范公權力的社會環境正在形成

（一）在規范和控制公權力方面，有利的條件和環境正在形成

第一，市場在發展。黨的十八屆三中全會提出發揮市場在資源配置中決定性作用，市場的作用在進一步顯現出來，這是讓政府歸位的外部壓力。當然，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，并不意味著政府在資源配置中不起作用了。事實上并不是所有的資源配置都是由市場決定的，很多時候，政府的作用不可或缺。在市場日益成熟的情況下，政府既不能不作為，也不能亂作為。第二，政府自身在改革。在中美雙邊協議中，我國政府接受了負面清單管理模式，行政改革的步伐在加快，法治政府建設空前受到重視，〔3 〕上海自貿試驗區在開出第一版投資負面清單后，第二版、第三版清單均已出爐。現在，行政審批事項大大減少，政府的權力在進一步歸位、規范。以負面清單的方式確定行政權力邊界的做法正在常態化，在此基礎上，國務院進一步要求各級政府要公開三份清單：一份是權力清單，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”；一份是負面清單，明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；一份是責任清單，明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。這樣做的好處是讓經濟主體能量迸發，大大提高行政效率，減少亂作為，也改變了政府和行政相對人的關系，過去政府部門是“朝南坐”，現在服務意識普遍增強。政府的這些變化，使其監管職能增強，而且因為大幅度減少行政審批，使尋租現象的發生幾率隨之減少。第三，《行政訴訟法》的修改。黨的十八屆四中全會《決定》要求：“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。”這進一步增加了政府依法行政的外部壓力，也為創造更加優越的政治和法律環境，為政府接受司法監督創造了有利條件。我們同時也看到，公權力突破邊界被濫用的情況仍存在，其中一個標志是行政訴訟政府的敗訴率沒有明顯降低。

為了讓司法監督發揮應有的效用，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還印發了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，將相關原則制度化。

當然，公民的法治意識在增強，也對監督的外部環境改善發揮著積極作用。近十年來，由于我國持續抓依法行政，抓法治政府建設，各地行政權運行的依法行政狀況明顯改善，但行政訴訟的數量卻持續上升，說明公民維權意識進一步增強，而且，關注政府行為的合法性、適當性，平等意識也有所增強，敢于通過訴訟要求政府糾錯。

監督的外部環境改善還表現在，通過司法改革，司法機關對審判權的行使，更趨于獨立、公正。司法機關在行政訴訟中袒護政府的情況在減少，受此種變化鼓舞，民告官案件數量會上升。以上海為例，上海市人民政府近年公布的行政訴訟和行政復議件數都比同期有較大幅度上漲。當然也應看到，行政訴訟量的增加，與信訪制度改革有關，將一部分糾紛引入司法途徑來解決，有利于“信訪不信法”狀況的改觀。〔4 〕

政府面對新問題、新矛盾，需要改變思路和治理方式。一個領域產生的變化，會迅速延伸到其他領域，引發一系列變化。如果按照單一思維，直奔單項管理目標而去，以前有效的做法現在就可能失靈。現在，更需要系統思維。在出臺一項政策時，既要考慮政策的正面效應，也要考慮其負面效應；在賦予權力的時候，必須同時考慮對權力的監督。

在轉型期，沒有成熟的制度來保證各項舉措達到目標。因此，需要改革。即使大家對“在法治的框架下進行改革”有共識，但是，遇到需要改革的具體事項，仍不免會突破既有規則。我們力圖縮小規則與現實的差距，但是，現實總是要沖開制度的堤壩。在這種情形下，簡單地以是否突破規則來衡量行為的對錯，似乎過于簡單，這會導致出現懶政、怠政，從而貽誤戰機，不利于實現“兩個一百年”的偉大目標。但是，借改革之名謀取個人私利或者小團體私利而任意突破規則，對法治國家建設危害甚大。在這種復雜的情勢下，加大監督力度，實行有效的監督是有著現實需要的，也是解決上述困局的可行辦法。

（二）對重點領域和突出問題的監督在加強

就上訪和行政訴訟內容來看，土地征收、房屋動拆遷方面的矛盾很突出。這源于城鎮化進程的影響，也源于中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規范等問題。

關于土地征收、房屋動拆遷問題，已經成為監督的重點。這方面的問題較為突出與城市改造和城鎮化加速有關。有人因為見到城鎮化過程中官民矛盾比較突出，就質疑加速城鎮化進程的必要性。其實，城鎮化是人類發展的必然趨勢。關于這個問題，可以從多個角度加以考察，本文只從一個角度加以說明。如果中國真的在2040年實現城鎮化達到75%的目標，按照預測，那時全國總人口13.5億，這意味著仍將有2.4億人口生活在農村，如果我們對基本農田的保護達到了預期目標，保住了18億畝基本農田，也就意味著農村人口人均7.5畝地。這樣的資源條件要讓農民收入大幅度提高，進而實現城鄉一體化，仍是一件很困難的事情。因此，為了實現共同富裕，加速城鎮化進程勢在必行。城鎮化不僅僅是農民身份的改變，還是涉及其生產方式、生活方式、戶籍制度和財產制度的一個根本性變革。城鎮化是政府主導的，地方政府設定的實現城鎮化日程表，令不少部門在面對矛盾時非常焦慮，被城鎮化的社會成員與政府之間有時候意愿并不一致，但是，為了實現目標，行政權力違背農民自愿原則，越權亂作為的現象并不少見。由于用權不慎，常常引發官民沖突。改革開放以來，在農業稅取消之后，農村的官民矛盾大為緩解，但是在城市周邊地區，在城鎮化推進較快的地區，土地、戶籍、社保等因素引發的官民矛盾還很突出，不加強監督不行。

土地征收、房屋動拆遷方面矛盾突出，也與現行財稅制度的缺陷有關。2016年8月16日印發并實施的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，是國務院針對以前存在的一些弊病制定的，這些弊病有：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多；一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些應由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高，等等。這項改革為的是建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，推進各級政府事權規范化法律化。1994年分稅制改革后，很大一部分財權歸中央，地方事權與財權不匹配，導致土地財政出現。土地財政勢必依賴征地、動拆遷，難免造成地方政府與農民、原住戶產生矛盾。行政復議和行政訴訟也會增多。國務院這份文件的出臺，是為了貫徹黨的十八屆三中全會決定的財稅制度改革，只要這項改革沒完成，農村集體土地所有權實現的問題還沒解決，上述因素誘發的官民矛盾還會延續。綜上所述，這些領域應當成為監督的重點。endprint

建設領域也正在成為監督的重點。工程建設領域在土地審批、規劃調整、環境影響評價、項目實施、工程質量、資金使用方面，政府采購中易發貪腐，領導干部違反規定插手干預工程建設項目謀取私利、索賄受賄、失職瀆職的情況也較普遍，招投標代理機構等中介組織的行賄、介紹賄賂等也較常見，有的工程嚴重侵害了群眾經濟利益、人身權利。工程建設領域貪污賄賂等職務犯罪嚴重破壞社會主義市場經濟秩序，危害社會和諧穩定，影響黨和政府的公信力。為此，最高人民檢察院曾開展工程建設領域專項治理工作，深入查辦和預防工程建設領域貪污賄賂等職務犯罪案件。加強監督，就是要提高發現案件線索的能力。要緊緊抓住工程建設領域專項治理中貪污賄賂等職務犯罪易發多發的重點領域和關鍵環節，深入研究工程建設領域管理中的薄弱環節和潛在廉政風險點，堵塞漏洞，提升監督的實際效果。

對財政預算和公共資金的監督也在增強。在過去的三十多年里，政府主導的經濟體制改革所取得的成功，民主與法治建設取得的巨大成績，使政府積累了一定的政治資源。但是，由于公共財政制度不健全，以及對財政預算和公共資金的監督不到位，致使一些地方政府在涉及利益爭執的社會矛盾中，往往會成為利益爭執的一方，其政治權威自然受損，調處社會矛盾的能力也減弱。再加上官民之間的信息不對稱，群眾對政府的信任感進一步消減，很容易形成沖突。為此，國家進一步加強了對財政預算和公共資金的監管。在改進預算監督方面，還會將預算外資金納入監督范圍，現在預算外資金不受制約是導致腐敗高發的重要原因，也使得人大對于預算編制的信息掌握的很不充分，和政府間存在著信息不對稱的情況。人大在行使預算審查監督權方面，最終應當從形式審查轉向真正觸及具體內容的審查發展。

三、提高法治監督的有效性，要治標也要治本

（一）提高領導干部法治素養是增強法治監督有效性的基礎工作

各級領導干部帶頭學法、尊法、守法、用法，對于實現有效的法治監督具有重要意義。要確立法治思維，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，牢固樹立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，對法律要懷有敬畏之心。領導干部對待法律的態度和他們的辦事方式，將對全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境產生重大影響。領導干部依法辦事，政府運作的透明度將會提高，行政責任也會明晰，各種來自內、外部的監督更能發揮作用。

為了提高領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平，目前，必須從基礎抓起。應根據干部隊伍的現狀，采用各種方法，強化法治教育。法治作為治國理政的基本方式，顯示黨和國家非常強調各級領導干部運用法治思維和法治方式能力，與依法治國的宏觀要求相比，其側重點在于對各級領導干部如何治國理政提出了更為明確和具體的要求。“法治從黨領導人民治國的基本方略具體化為領導干部治國理政的基本準則。” 〔5 〕因此，各級領導干部要把握這一要求的深刻內涵，自覺地將已經習慣的行政思維、領導思維、管理思維轉變為法治思維，將注重單一行政方式、命令方式、強制方式轉變為與法治相結合的治國理政方式。這就要求領導干部成為尊法、學法、守法、用法的帶頭者、踐行者和示范者。

現實生活中，講到法律重要性時，幾乎沒有領導干部會反對。但做起事來則不然，法律往往成為他們的累贅。在一些事關民眾切身利益的發展決策以及一些執法重點領域，一些領導干部受傳統執政理念影響很深，片面地強調出政績，擺平矛盾，而忽視解決問題方式、方法的合法性，導致矛盾多發甚至激化，最終影響本地區發展進程。領導干部如果采用這種非法治思維和非法治方式，就不會接受法治監督。這也是一個時期以來，權力缺乏監督，監督缺位、弱化以及流于形式等問題不同程度存在的重要原因。

為此，要將提高領導干部法治素養，作為增強法治監督有效性的基礎工作來抓。“法不責眾”的描述有一定的客觀性。領導干部如不依法辦事，普遍亂來，等于相互壯膽，而面對大面積的違法，本來就弱的監督效果就更差。相反，干部具有根據法律規定的內容和程序、法律原則和法治精神進行決策、執法和司法的意識，違法犯罪是少數，就為提高法治監督的有效性提供了良好的基礎。

法治是一種實踐理性，它的習得不僅是掌握一些法律知識和條文，還需要確立相應的文化理念和價值觀念以及生活方式。也就是說，法治思維和法治方式的養成和提升離不開具體的法治實踐。法治實踐表現出行為主體運用法律對具體問題進行分析、解決的能力，以及運用法律的程度和依法辦事的水平。如何將“紙面上的法律”轉變為“行動中的法律”，則是法治實踐的重大理論和實踐問題。“法律的生命與其說是一種邏輯，不如說是一種經驗。” 〔6 〕為提高教育的實際作用，可以加大反面案例的警示教育作用。將那些有法不依，濫用職權，給國家和公民合法權益造成重大損害、損失的領導干部的犯罪事實作為教材進行警示教育，可以起到事半功倍的效果。

（二）完善干部培養和成長機制，是提高法治監督有效性的重要條件

進一步完善干部培養和成長機制，促使領導干部善于運用法治思維與法治方式。

1.在領導干部入口，要有對依法辦事能力的考核機制。在各級公務員招錄中，在事業單位以及國有企業招錄領導干部中，要加大對憲法、法學理論、行政法等法律知識的考察比重。與此同時，要結合所招錄崗位的特點，根據崗位設定需要，加大對運用法律能力的考察。在黨政領導干部選拔和任命時，將是否具備一定的法律知識和運用法律的能力作為考核的內容。2010年10月15日國務院印發的《關于加強法治政府建設的意見》中，要求“行政機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，自覺養成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力。要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部。”把好領導干部入口關，然后注重在實踐中反復學習法治思維和法治方式，并不斷鍛煉，法治素養就會有顯著提高。endprint

2.設置科學、可行的考核指標，將“法治指標”引入績效考核之中。科學有效的考核，對強化法治監督體系具有重要意義。應當改進和完善現有的干部考核機制，需要針對現狀認真研究考核指標問題。過去，對GDP增長的考核，導致黨政干部把發展理解為經濟發展，把經濟發展理解為GDP增長，形成唯GDP論。其后果是經濟與社會發展脫節，與生態環境建設脫節，引發一系列社會矛盾和問題。不可行的指標，特別是“一票否決制”的泛化，導致數據造假，與考核初衷相悖的情況大量出現。例如，“命案必破”的考核壓力，誘發不破案便不立案的所謂“不破不立”，甚至導致發生冤案錯案。“零上訪”的考核壓力，引發地方上用“盯牢、看死”的方法限制上訪人員的人身自由，甚至導致國家信訪局的官員成為尋租的對象。不恰當地運用“一票否決”的辦法，會使得本來很好的糾錯機制發生扭曲。例如，一些地方政府為了避免被“一票否決”，要求法院刻意壓低行政訴訟中政府部門的敗訴率，其結果是，官民矛盾沒有化解，行政訴訟的糾錯功能被削弱了。

過去政績考核注重GDP增長，對社會、環境等問題關注不夠，尤其忽視對依法執政、依法行政、依法決策等內容的考核。因此，需要建立科學的干部政績考核和選拔任用機制，建立與“法治作為治國理政基本方式”要求相適應的干部績效考核評價機制。改革開放以來，有些地方已經做過這方面的探索，如工作案例法治評估等，有的已經具有推廣價值，可以將這些成功經驗轉化為相關考核指標。當然，設置考核指標，一定要注意科學性，突出對運用法治思維、法治方式解決問題能力的考察。考核指標是引導干部行為的指揮棒，運用得好，可以提升領導干部運用法治思維和法治方式的能力和水平，成為推進依法治國的動力和抓手。

3.建立健全對領導干部違法行為的責任追究制度。各級領導干部要按照法治中國建設的要求，不斷提升治國理政的水平和能力。對那些不屑尊法守法、濫用權力的領導干部，要及時采取措施；對造成嚴重后果者，要依法追究領導干部的法律責任。

經濟社會的發展，使得現在面臨的問題具有高度的關聯性、復雜性，民主決策、科學決策的要求日益提高。可是，實踐中，“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的情況屢見不鮮，給國家帶來巨大損失。因此，一方面要健全科學決策的程序；另一方面，要加大責任追究的力度，要讓問責制落到實處。對那些不依法辦事，給國家、社會和公民利益帶來重大損失的領導干部，要嚴格追究其法律責任。

四、形成各種形式監督合力，是增強法治監督有效性的重要任務

（一）發揮各種形式監督的作用

我國現行的監督體系包括黨內監督、人大監督、行政監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督。增強這些監督的實效并形成合力，是今后一個階段一項艱巨的任務。

1.發揮好黨內監督的作用。為防止管黨不嚴、治黨不力，必須加強黨內監督，嚴肅問責。作為執政黨，中國共產黨掌握著國家權力和大量的公共資源。反腐敗，首先要管好黨，要從嚴治黨。習近平總書記指出：“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻考驗，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。” 〔7 〕為了履行為人民服務的宗旨，黨內監督須臾不可放松，在法治監督體系中，黨內監督是重中之重。

各級黨委，尤其是黨的組織部門和紀檢部門，要通過對相關領導干部的考察、考核、提名、任命、監督，加強對本地區、辦單位、本部門干部的管理，糾正相關工作人員不依法辦事問題，并通過多種形式的教育，使其認識到問題的嚴重性。對領導干部的違法行為要及時制止，并給予相關責任人黨紀處分，對于應當承擔刑事責任的，要通過司法程序，依法追究相關者的法律責任。

為了實現有效的黨內監督，黨中央創新組織制度，將巡視作為黨內監督戰略性制度安排，并且要求不留死角，實現監督全覆蓋。這是一項很有針對性的制度。在一段時期里，管黨治黨執行紀律存在“寬松軟”的狀況，同級紀委不可能對領導干部實行有效監督。不少領導干部落馬，總結原因時，往往提到喪失信念，以及對“一把手”缺少監督和制約的問題。巡視制度在一定程度上可以彌補這些制度性缺陷。同時，針對以前經常出現的中央和省市級黨政機關缺少監督的情況，將部分單位內設紀委改為派駐紀檢組，減少監督的盲區和漏洞。為壓實監督責任，強化組織監督，構建了黨中央統一領導、黨委（黨組）全面監督、黨的工作部門職能監督、基層組織日常監督、黨員民主監督的體系。該體系如能發揮預期作用，就可形成一級抓一級、層層傳導壓力、管黨不嚴治黨不力就嚴肅問責的工作機制。

更重要的是，深化國家監察體制改革，將試點經驗在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查部門合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。《國家監察法》已在制定中，并在向社會廣泛征求意見。這部法律賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“雙規”措施。可以預見，這部法律將大大增強法治監督的力度，提高監督的有效性。

2.為有效防治腐敗，各種形式的監督必須改進和加強。人大監督、行政監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督都需要提高監督的有效性，都有改進和提升的空間。

要進一步發揮人大監督的作用。要落實憲法和法律賦予人大的職權，提高人大監督的有效性。首先，通過合憲性審查機制糾正一些部門和地方違法立法的現象。其次，要增強對“一府兩院”監督的力度，提高監督的有效性。在這方面，人大工作有很大的提升空間。不少地方發生的違法行政，甚至腐敗行為，與人大監督缺位或有效性不足有關。再次，要強化人大的內部監督。人大不是真空地帶，也會有腐敗發生，尤其在一些地方，對人大定位不準，參與了不少經濟活動。有的則是在立法中代表了某個利益集團，企圖用條文固化他們的利益。更有甚者，企圖以賄選的方式直接進入國家權力機關，以期謀取利益。如2014年湖南衡陽賄選案，〔8 〕遼寧賄選案，等等。因此，全面健全人大的監督職能，充分發揮人大監督作用，具有很強的現實意義。endprint

要充分發揮行政監督的作用。各級行政機關要自覺利用相關行政法律制度資源，加強行政監督，提高依法行政能力和水平。通過行政復議、行政訴訟、行政監察、信訪等渠道及時發現本地區、本單位、本部門在依法行政方面存在的問題，查處相關責任人違法違紀行為。尤其是在征地拆遷、房屋改造、環境保護、重大工程落地等重點領域，要嚴格根據相關行政法律法規來進行檢查，一旦發現問題要及時糾正，防止和懲處濫用職權行為。

要充分發揮民主監督的作用。加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。推進人民政協參政議政更加深入務實開展，參政議政的成果要落實。政協委員知識層次高、社會聯系面廣、信息多，這對于發現和防治腐敗有積極作用。要加強黨派的民主監督，通過相互監督，發現執政黨和政府存在的問題，積極建言獻策。

要充分發揮司法監督的作用。發揮好司法權在保證依法行政和化解社會矛盾方面的作用，是黨的十八屆三中、四中全會確定的一項改革內容。在以“權力制約權力、權力和諧運作”原則指導下，人民代表大會制度形成了國家權力有效分工與制約的模式，政府、法院、檢察院，分別行使國家的行政權、審判權和法律監督權。《行政訴訟法》的修改，對進一步提升司法權對行政權運行的矯正能力，對政府權力進行有效監督，確保行政權在法治軌道上運行具有積極意義。

要充分發揮審計監督的作用。審計是我國制度化的有效監督形式，在確保國家財經法律和紀律的遵守、確保資金安全和防止腐敗方面，具有重要的作用。很多違法行政和官員腐敗，都是通過審計監督被發現的。但是，審計監督也有進一步提升的空間，需擴大覆蓋面，加強過程監督，防止出現選擇性執法的情況，進一步提高審計監督的公信力和震撼力。

要發揮好社會監督和輿論監督的作用。隨著經濟社會的發展，人民群眾的物質生活水平迅速提高。與此同時，權利意識也有很大的提升，對社會公平正義的要求明顯增強，群眾舉報已經成為發現腐敗線索的重要渠道。通過社會監督和包括自媒體在內的輿論監督，發現和糾正了不少政府違法決策和違法行為。地方政府被民意“逼著走”的情況不時發生。近年出現的廈門、大連PX項目下馬，啟東造紙項目下馬，皆是政府被動接受民眾抗議的結果。可見社會監督和輿論監督是監督體系中不可缺少的形式。隨著經濟社會的進一步發展，民眾對行政行為進行自發的合法性審查會將成為常態，他們也會選擇各種方式表達意愿，阻止在他們看來不合法的行為。這對各級政府依法行政提出了進一步的要求。可以預見，這類形式的監督將進一步發揮作用。面對這種來自社會的外部監督，政府應當充分認識它的正面作用，自覺接受。實行法治監督，也包括拓展人民群眾參與社會治理的渠道，正確引導人民群眾合法理性地表達訴求。

（二）充分發揮法治監督體系的整體效應

各種形式的監督要形成合力。有效的監督應該具有發現問題的能力。貪腐行為總會有蛛絲馬跡顯露出來，一旦察覺，要順藤摸瓜、緊追不舍。如果監督是鐵路警察，各管一段，一些跡象、線索就會被忽略。為此，各種形式的監督要相互協同，一旦發現問題，需要其他形式監督配合的，都應積極合作，后續工作要銜接，把工作要做實。所謂法治監督體系，應該是內部結構合理，相互協調的，而不是單打獨斗的。現在的犯罪分子往往很狡猾，如果監督機構各行其是，形不成共識與合力，發現問題的能力就低下，腐敗行為就可能被放縱，得不到及時懲治。監督是否有效，很大程度上取決于能否發現問題，發現問題的能力低下，監督就會流于形式，徒有虛名。目前，各項監督提升的空間是很大的，很多時候，不是監督越位或者太過，而是監督缺失或者不到位。這與辦關系案、人情案，甚至金錢案還不是一回事。對此，應當進一步加強監督體系建設，讓其符合“嚴密”的要求。所謂嚴密，就是讓制度性的監督發揮作用，嚴密的監督不是花拳繡腿，必須是監督到位的，是可以防止和糾正權力亂作為、不作為、慢作為的，是可以減少工作疏漏的，這也是一種提供公共秩序、維護公私財產安全、保障人權的制度安排。

歷史一再證明：沒有監督和制約，任何權力都會走向腐敗。有鑒于此，加快法治監督體系的建設和完善的進程，特別是經過集思廣益的民主立法過程，符合中國國情和經濟社會發展需要的監察法的出臺，一定會大大增強法治監督體系的有效性。endprint