基于家庭農場發展視角的土地流轉問題研究

【摘 要】2013年以來的歷年中央一號文件均涉及家庭農場，家庭農場發展的頂層設計已經基本完成，但在實際發展過程中依然面臨諸多難題，其中土地流轉難就是核心問題之一。本文分析了發展家庭農場的現實意義，探討了家庭農場發展中土地流轉中的問題，提出合理對策，以打破土地流轉難這一困擾家庭農場發展的瓶頸，加快家庭農場的順利培育和健康發展。

【關鍵詞】家庭農場；土地流轉；規模經營

中共十一屆三中全會以來，我國大力推動土地制度改革，作為階段性成果的家庭聯產承包責任制極大地刺激了農民生產的積極性，解放了農村生產力。但是，隨著農業的發展，這一制度逐漸暴露出土地規模小、生產技術落后等問題。在新的歷史形勢下，我們需要不斷完善這一制度，進行生產經營組織形式的變革。自2013年以來，每年中央一號文件均強調積極培育家庭農場，發展適度規模經營。在中央層面上，家庭農場這一新的生產經營組織形式已經得到高度一致認可，為我國創新農業經營體制機制指明了方向，家庭農場成為我國農業發展的必然趨勢。規模經營是家庭農場與傳統家庭聯產承包責任制相比的重要優勢。在土地較為分散的區域，土地流轉是實現家庭農場規模經營的關鍵。破解土地流轉難題對于推動家庭農場的發展具有重要理論和現實意義。

一、發展家庭農場的意義

家庭農場在中國還是一個新興概念，但在歐美已經非常成熟，是農業生產的高效組織形式。發展家庭農場對于中國解決“三農”問題具有重要現實意義。首先，發展家庭農場可以有效助推農業供給側改革。家庭農場通過規模化、集約化、商品化運營，可以有效提高全要素生產率，提升農業生產技術，提高農產品質量。其次，發展家庭農場可以有效提高農民收入。由于土地集中和技術升級，家庭農場具有更高效率和更好效益，不僅可以解決農村勞動力短缺的隱憂，更能大幅提高家庭農場經營者的收入。最后，由于家庭農場的多功能性和家庭經營的特征，家庭農場能夠在發展農業的同時，對已有農村秩序的沖擊較小，使農業和農村實現平穩過渡轉型。

二、農村土地流轉中問題

（一）土地流轉市場不完善

中國改革開放以來，長期實行農村土地所有權歸集體、承包經營權歸農戶的土地制度；2014年9月，中央深改組明確了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的政策設計，這是我國農村土地制度的重大創新，為加快土地流轉、實現規模經營提供了政策保障。雖然土地流轉的頂層制度設計已經完成，但政策落地尚需時日。目前，中國大部分地區尚未建立專門的土地流轉市場，土地流轉尚具有明顯的自發性，停留于口頭協議，流轉信息不對稱，流轉程序不規范，流轉合同不完善，流轉糾紛頻發，不利于家庭農場的土地集中和穩定經營。

（二）政府服務不到位

加快土地流轉是培育家庭農場的有效手段，土地流轉難問題影響家庭農場的持續經營意愿。政府可以也應該在土地流轉過程中有所作為，同時應盡量避免“不為”和“亂為”。政府應深入理解“三權分置”的制度創新，為土地流轉提供良好的公共服務，以自身實際行動加快政策落地，促進土地流轉，避免不作為現象。有些地方政府為了自身利益，違背農民意愿，隨意侵犯農民承包權，更是錯誤的“亂為”，需要嚴厲禁止。地方政府要認清角色，準確定位，以優質公共服務為土地流轉保駕護航，可以在土地流轉市場建設、法律咨詢、土地轉讓流程規范等方面發揮重大和不可替代的作用。政府服務到不到位直接關系到土地流轉的成功與否。

（三）社會保障體系不健全

近年來，我國農村社會保障體系建設取得了明顯進步，但與農民對農村社保服務的需求相比仍有較大差距，存在社保覆蓋面窄、保障水平低等問題。農村土地在我國農村具有一定的社保功能，是農民的一顆定心丸。由于農村社保不足，無法解決農民土地流轉的后顧之憂，不能有效弱化土地的社保功能，抑制了農民土地流轉的意愿，不利于農村土地向家庭農場的流轉和集中。

（四）法律保障不充分

現有土地法律法規滯后于土地政策創新和土地流轉實踐，無法提供充分法律保障。主要問題體現在以下幾個方面：第一，關于土地經營權的規定不夠具體。現有法律法規對土地經營權流轉的土地價格評估、土地流轉程序、土地市場的建立等沒有具體規定，導致實際操作過程無法可依，容易發生糾紛，不利于土地流轉的進行。第二，土地經營權不能抵押。這使得家庭農場無法通過土地經營權抵押獲取抵押貸款，嚴重制約家庭農場的融資能力。

三、促進土地流轉的舉措

（一）建立健全土地流轉市場

首先，培育多元化市場主體。特別是推動建立市場中介和服務機構體系，如土地價格評估機構、法律咨詢機構、投訴處理中心等，為土地流轉提供全面服務。其次，構建土地流轉信息平臺。由于信息不暢，容易出現出租方找不到承租方，承租方又難以找到出租方的現象。土地流轉信息平臺可有效推動信息的集中共享，實現信息集中化、透明化，減少信息不對稱，降低信息搜尋成本，促進合理價格形成和降低交易成本。其次，規范土地流轉制度。目前土地流轉大多在熟人之間進行，往往僅有口頭協議并無書面協議，即使有書面協議也大多不夠規范嚴謹，容易產生毀約現象，釀成糾紛。土地流轉市場的建立健全將提高土地流轉效率，優化土地資源配置，加速土地向家庭農場的集中。

（二）充分發揮政府作用

政府是土地流轉的引導者、服務者、監管者。主要應做好以下工作：第一，加大對土地流轉的直接性財政補貼。制定家庭農場的科學認定標準，對符合條件的家庭農場提供直接性財政補貼。第二，成立貸款擔保基金。農業貸款金額小、風險大、交易成本高，金融機構涉農貸款的積極性不高，為了有效調動金融機構發放涉農信貸的積極性，政府應成立專門的貸款擔保基金，為符合條件的家庭農場提供擔保，滿足土地流轉過程中的資金需求。第三，土地不能連片集中是困擾家庭農場的重要問題。政府可以成立“土地集中和整治公司”，從農民手中回購土地經營權或接受農民經營權轉讓委托，進行土地整治和基礎建設，面向家庭農場進行連片和中長期土地流轉，化解土地流轉碎片化和短期化的問題，保障家庭農場長期穩定經營。

（三）完善農村社會保障體系

政府要加大財政投入，加快完善農村社會保障體系，推進城鄉基本公共服務均等化。貫徹“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”原則，大膽進行制度創新和管理創新，健全農村社會保障體系，完善社保種類，擴大社保覆蓋面，提升社保水平，保障人民基本生活，充分發揮了社會保障體系的“安全網”、“平衡器”和“穩定器”作用，消除農民土地流轉的后顧之憂，弱化和替代土地的社保功能，降低農民對土地的依賴，加速土地流轉。

（四）完善土地流轉法律法規

首先，明確土地經營權的法律內涵，強化土地經營權的物權化保護。其次，明確規定土地經營權可以抵押，提升家庭農場土地流轉過程中的融資能力。最后，應適時推出專門的《農村土地流轉法》，為土地流轉進行全面、具體、系統的法律指引和保障。

發展家庭農場是黨中央順應當前形勢提出的推動農業轉型升級的重要戰略決策，采取綜合措施促進土地流轉，對家庭農場的發展具有重要助推作用。

（渭南師范學院，陜西 渭南 714099）

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基金項目：渭南師范學院校級重點項目，秦東家庭農場發展的動力機制研究（14SKZD13）。

作者簡介：孔貴寶（1977—），男，山東濟寧人，碩士，渭南師范學院東盟博仁財經學院，講師，主要研究方向為產業經濟。