農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地咋保障

張 晏

《通知》的出臺，將為促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮積極作用。

鄉(xiāng)村旅游、民宿、農(nóng)村電商、特色小鎮(zhèn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)……近年來，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)方興未艾，用地保障問題也提上了議事日程。日前，國土資源部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），對這一問題給出了回答。國土資源部規(guī)劃司有關(guān)負責人就此進行了解讀。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展急需用地保障政策

浙江省特色小鎮(zhèn)——天子嶺靜脈小鎮(zhèn) 資料圖 圖片來源：新華網(wǎng)

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。連續(xù)3年的中央一號文件都對此作出明確要求。為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供量身定做的用地保障政策，早已提上議事日程。

面對迫切的現(xiàn)實需求，2017年中央一號文件進一步明確提出“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制”，要求完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)，重點支持鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。2017年4月，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門建立了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展部門協(xié)同推進機制，并明確將“研究提出保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見”作為年度重點工作，由國土資源部和國家發(fā)改委落實。

在這一背景下，《通知》應(yīng)運而生，旨在主動作為、綜合施策、落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，完善農(nóng)村土地用途管制，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，滿足農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目用地需求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地保障，政策性強、涉及面廣，為確保文件“實用”“管用”，國土資源部多次進行實地調(diào)研，并以函調(diào)方式對全國31個省（區(qū)、市）進行了摸底調(diào)查。充分梳理總結(jié)地方需求和成功經(jīng)驗，確保新政有新內(nèi)容、能夠解決具體問題，能夠?qū)r(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展發(fā)揮促進作用。

立足優(yōu)化空間布局，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

土地利用總體規(guī)劃，是優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村用地空間與布局的核心手段。《通知》明確提出“發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引領(lǐng)作用”“因地制宜編制村土地利用規(guī)劃”，并圍繞計劃指標安排給出了有針對性的政策紅利。

規(guī)劃方面，充分適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，允許預(yù)留少量規(guī)劃建設(shè)用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)。考慮到各地自然條件和產(chǎn)業(yè)特點差異較大，《通知》提出由省級國土資源主管部門制定用地控制標準，加強規(guī)劃實施監(jiān)管。

2017年中央一號文件明確，將年度新增建設(shè)用地計劃指標確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。《通知》認真落實中央精神，要求安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時，為了鼓勵盤活存量建設(shè)用地，《通知》明確對利用存量建設(shè)用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣地區(qū)，有關(guān)地方可給予新增建設(shè)用地計劃指標獎勵。

需要明確的是，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴張，大量增加新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風貌的前提下開展。

按照黨的十九大提出的“優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給”要求，做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，應(yīng)立足現(xiàn)有農(nóng)村用地規(guī)模和布局優(yōu)化。對此，《通知》提出了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動，優(yōu)化耕地保護、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局。在規(guī)劃實施手段上，充分利用土地綜合整治平臺，加大整治力度，引導農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約緊湊，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。

設(shè)施農(nóng)用地管理服務(wù)更精準，監(jiān)管更高效

設(shè)施農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展新動能轉(zhuǎn)換的重要手段，也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。然而，設(shè)施農(nóng)用地形態(tài)布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也是管理難點。近年來，設(shè)施農(nóng)用地利用方面出現(xiàn)了一些新問題、新情況，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地范圍難以滿足實際發(fā)展需要，一些地方借設(shè)施農(nóng)用地名義違法用地。

針對上述問題，《通知》進一步擴大了設(shè)施農(nóng)用地范圍，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套設(shè)施由“規(guī)模化糧食生產(chǎn)”延伸為“規(guī)模經(jīng)營必須興建”范疇。如蔬菜種植等農(nóng)作物種植園的看護類管理房用地，臨時性烤煙等農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設(shè)施用地。通過進一步優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地范圍，促進依托農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

同時，針對一些地方“鉆政策空子”、借設(shè)施農(nóng)用地名義實施違法用地的行為，《通知》在擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍的同時，進一步從三方面強化了用地監(jiān)管：一是明確省縣兩級職責，規(guī)定省級國土資源部門管理重點放在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期，以及結(jié)束使用后恢復原狀的保障措施上，縣級國土資源部門負責具體監(jiān)管事務(wù)。二是發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，降低監(jiān)管成本。首次要求縣級設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標示牌，接受公眾監(jiān)督。三是注重設(shè)施農(nóng)用地信息化建設(shè)和管理，提高監(jiān)管效率。將設(shè)施農(nóng)用地信息納入綜合監(jiān)管平臺，加強土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，防止設(shè)施農(nóng)用地“非農(nóng)化”。

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過程中，在土地利用方面體現(xiàn)出的重要特點是復合性和多樣性。《通知》堅持綠色發(fā)展理念，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合和土地復合利用。一是明確因地制宜保護耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。二是鼓勵土地復合利用，對農(nóng)用地，在嚴格保護耕地和保護生態(tài)環(huán)境、堅持農(nóng)地農(nóng)用的前提下，可以復合休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等功能；對農(nóng)村集體建設(shè)用地，在促進節(jié)約集約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以復合民宿民俗、創(chuàng)意休閑等功能。

做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，應(yīng)綜合施策，多管齊下。當務(wù)之急，國土資源管理部門應(yīng)從三方面著力做好政策執(zhí)行保障工作。一是各地應(yīng)開展本地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地現(xiàn)狀和需求的調(diào)查分析，分類規(guī)定用地標準和用地保障方式。二是開展耕地質(zhì)量等別調(diào)查評價與監(jiān)測，推進農(nóng)用地基準地價制定和發(fā)布，加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障、創(chuàng)造融資條件。三是各級國土資源部門要加強與發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、旅游、消防等相關(guān)部門的協(xié)同聯(lián)動，整合資源，加強培訓指導，用足用好政策，同時要強化底線意識，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，做好廉政等風險防控，合力推動新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。