城中村居民生存狀況調查與思考

仲 巖

(鄭州工程技術學院 經濟貿易學院，鄭州 450044)

城中村是城市化進程的產物，廣泛分布在我國大大小小的城市中，成為城市海洋當中的一座座“孤島”。由于城中村在一定程度上與外界隔離，普遍存在著“臟亂差”等現象，對城中村居民的生存產生了不利的影響，帶來了諸如生存環境惡劣、安全隱患突出、精神文化生活缺失、收入低下等問題。隨著城市化進程的推進，城中村居民惡劣的生存狀況與現代文明的城市生活水平相差甚遠，會激發一系列的社會矛盾與沖突，因此，加快改善城中村居民的生存狀況，不僅是以人為本發展理念的重要體現，也是不斷促進城市管理與發展、社會和諧與穩定的迫切需要。近年來，城中村居民生存狀況已引起了社會各界的關注，學者們開始對這一問題展開研究，積極探索改善城中村居民生存狀況的辦法。縱觀現有研究情況，學者們主要從以下兩個方面對城中村居民生存狀況開展了研究。一是從改造前的角度。栗志強[1]對鄭州市城中村居民生存狀況進行研究，結果表明居民的收入普遍較低，在社會保障、社區醫療服務、社區的居住環境和治安狀況等方面仍存在很多不足。婁松柏與李蘇[2]基于寧夏銀川市的調查數據，對城中村居民的收支狀況、居住環境、子女教育等問題進行了分析，發現居民的整體收入水平相對較低，城中村小區的生活環境、治安、消防、社會保障等問題突出，從對舊城的空間格局重新部署、完善基礎設施、把握長遠利益的平衡點等方面提出了改善銀川市城中村居民生存狀況的建議。郭偉[3]采取實地走訪和問卷調查的形式，對平頂山市城中村居民的生存狀況進行了研究，認為在教育、醫療、文娛、社保、住房、就業等多方面存在不足，但作者只提出了城中村改造的基本原則與模式，并沒有就改善城中村居民生存狀況提出具體的措施和建議。二是從改造后的角度。如王寧等[4]、劉麗華等[5]、張欣[6]、王寧與任進軍[7]、劉瀟[8]等學者采用實地調研、問卷調查和訪談的形式，主要從收支變化、精神生活變化、鄰里關系變化、居民基本生活保障狀況、基礎設施建設狀況等方面，分別對蘭州、鄭州、天津等城市里部分改造后的城中村居民生存狀況與改造前狀況進行了比較分析，普遍認為改造后居民的生存狀況較改造前有了一定程度的改善，但也存在一些問題。學者們結合當地的實際情況，紛紛從完善社會保障體系、完善政策法規、實行免費的職業培訓、拓寬就業渠道、重建鄰里關系等角度提出了進一步改善居民生存狀況的措施。從已有的研究成果來看，對城中村居民生存狀況進行研究的相對較少，且現有的研究成果大多時間跨越較久，很難為解決城中村出現的新問題提供理論依據和參考，有必要對城中村居民生存狀況繼續開展研究。本文在前人研究的基礎上，通過實地考察多個城中村居民的生存狀況，著重探究我國城中村普遍存在的問題，并分析其產生的主要原因，據此提出有針對性的解決對策，旨在為改善城中村居民生存狀況提供一定的建議與參考。

一、城中村居民生存狀況調查

盡管城中村居民所處的區域不同，其生存狀況各異，但普遍都存在著諸多問題。城中村問題突出表現在以下幾個方面：

(一)居民收入相對較低

隨著城鎮化進程的不斷推進，城中村原住村民已經失去了其賴以生存的耕地，由于原住村民的文化、職業技能水平較低，無法獲得穩定的就業機會，出租房屋獲得租金就成為他們主要的收入來源。但是，城中村房屋質量和居住環境普遍較差，很難吸引較高收入者來租住，主要租房人員是外來務工者和一些低收入者，因而城中村房屋出租的租金不可能太高，導致原住村民的收入并不理想。城中村居民的收入水平相對較低，已經成為改善與提高其生活水平的障礙。[2]

(二)社區安全隱患突出

城中村出租屋的租金較低，吸引了數倍于本村居民的外來人口的大量涌入，除本村人員以外，外來人口既有進城務工的農民，也有學生、“三無”人員，甚至還有負案在逃的犯罪分子。[9]由于城中村人口構成復雜、人員素質參差不齊，人們往往會因為文化和生活方式的差異以及利益沖突產生糾葛，使得城中村矛盾四起、沖突不斷。同時，由于管理制度滯后缺失，城中村時常有偷盜、打架斗毆、聚眾鬧事、賭博、吸毒、制假售假等社會不良現象和違法犯罪事件發生，造成當地治安隱患十分突出，已經嚴重威脅到城中村居民生存的安全。

(三)社區生活環境惡劣

由于缺乏統一規劃，城中村大部分的房屋是隨著村莊原有的自然地理和地勢結構而建，長期以來，資金支持不足，公共配套設施建設滯后，村中道路狹窄曲折不規則，電力電訊線路架設、煤氣及熱力管道鋪設不規范，排污設施老化不足。城中村規劃無序的房屋建造以及隨處可見的亂搭亂建，導致城中村在衛生、出行以及采光、通風等方面的條件十分不理想。同時，村民為了自身利益而過度地擠占與開發土地，造成城中村公共綠地和健身娛樂等設施極度缺失，城中村普遍存在著“臟亂差”現象，社區生活環境相對惡劣。

(四)居民精神文化生活缺失

當前，居住在城中村的人們大多數是失去土地后的原村民和外來流動人口，文化水平較低，小農意識較強，思想觀念落后，城中村居民的生活觀念、社會觀念和價值觀念還遠沒有跟上城市化所要求的步伐。由于城中村居民文化素質普遍處于較低水平，人們對精神文化生活沒有過高的要求，在勞動工作之余，除了看電視，就是聊天、打麻將、打牌、下棋，很少參與其他的業余活動，城中村居民的精神文化活動顯得單調貧乏。同時，政府對城中村文化建設重視不夠，缺乏指導、監督和引導，導致城中村文化體制建設落后，投入資金嚴重不足，文化娛樂設施極度匱乏，極大制約了城中村居民精神文化生活質量的提高。城中村居民精神文化生活處于較低的層次，帶來了諸如賭博、吸毒、暴力、封建迷信活動等垃圾文化的盛行，嚴重腐蝕著人們的靈魂，給城中村青少年的健康成長帶來了負面影響。

(五)社會保障體系不健全

長期以來，我國實行的是城鄉并行的二元社會保障制度，城鄉社會保障水平差異較大。由于城中村保留著村級建制以及農村戶口，絕大多數城中村居民的社會保障并沒有被納入市區管轄范圍，仍然實行農村社會保障制度。[10]在這種城鄉差別過大的社會保障體制下，城中村居民無法享受與城市居民同等的社會保障權利，使得廣大村民始終游離于城市的保障網之外。城中村社會保障體系不健全，導致失地村民在養老保險、勞動保護、失業救濟、醫療救治等基本保障權益上遭受損失，已影響到城中村居民的公平生存權利，不利于社會的和諧發展。

二、城中村居民生存狀況分析

城中村居民生活質量低是多方面因素綜合作用的結果。既有歷史原因，也有現實原因；既有制度方面的因素，也有非制度因素。

(一)歷史原因

城中村居民生存狀況與制度性因素密切相關，從歷史的角度來看，這些制度因素主要包括城鄉分割的戶籍制度與二元土地管理制度。

1.城鄉分割的戶籍管理制度

多年來，我國實行的城鄉分割的戶籍管理制度對城中村居民生存狀況產生著重要的影響。一方面，在我國城鄉二元分割的戶籍管理體制下，農民受身份性質的限制，不可能獲得與城市居民相同的待遇，在就業、醫療、教育、養老、救濟、社會保障等方面存在極大的差距。隨著城市化進程的推進，城中村原住村民逐漸失去了賴以生存的耕地，無法再通過農業勞動獲得收入。同時，在城市化進程中，大多數失地村民并沒有實現人的城市化，很難在城市找到工作，使得城中村原住村民收入下降。另一方面，城鄉分割的戶籍管理制度天然地劃分了所謂的“農村人”和“城里人”的特定身份，使得農民無法融入到城市，產生了大量的農村剩余勞動力。改革開放以來，隨著國家對農民進城務工政策的進一步放寬，大量的農民開始進城就業，但是他們大多缺乏相應的職業技能，只能在城市從事一些低級的體力勞動，由于收入水平較低，他們主要租住在房屋租金相對低廉的城中村，導致城中村人滿為患。同時，城中村缺乏科學的管理，會滋生大量的社會問題，進一步加劇了城中村居民生存狀況的惡化。

2.城鄉二元土地管理制度

長期以來，我國一直推行城鄉二元土地管理制度，農民依法享有對土地的支配權、收益權、處置權，這種規定在一定程度上使農民對土地產生了特殊的感情，同時也阻礙了農民向城市的流動速度，況且土地的審批權在我國最基層的行政單位——村委會，所以農民能輕松地獲得土地的新的使用權。在城市化進程大潮的沖擊下，農民與城市其他群體相比，在技術、經驗、能力、知識等方面都處于弱勢，當城市化進程使村民逐漸失去耕地時，出租房屋便成為維系失地村民原有生活質量的重要方式。受出租屋經濟利益的誘導，很多城中村出現了違章建設、亂搭亂蓋現象，[11]造成城中村混亂無序，居住區的出行、衛生、通風、采光等受到嚴重影響，城中村居民生存狀況惡化。

(二)現實原因

隨著城市化進程的加快，城中村居民的生存狀況令人擔憂，但一些地方政府部門并沒有采取積極有效的應對措施，致使城中村居民被排擠在城市管理體制之外，城中村問題日益嚴重。城市化進程的加快與相對滯后的管理體制是城中村居民生活質量低的現實原因。

1.管理體制滯后，管理不善

農村城市化過程中，政府在取得城市發展需要的土地后，基本上將城中村事務“一攬子”留給村委會自行解決，村委會既要負擔本村的基礎設施和公共服務設施的建設，又要維護本村的社會福利、治安等社會管理。[9]在傳統村落組織結構及社會網絡關系影響下，村委會的管理僅限于對本村人的管理，對數倍于本村人口的外來人口既無意管理也無力承擔。在這種情況下，由于缺乏長效管理機制，對城中村的整治工作流于突擊應付，相當一部分居民對有關管理工作缺乏認識和理解，甚至產生嚴重的抵觸情緒，另外，城中村基礎設施落后，黃賭毒泛濫、臟亂差蔓延的現象便難以避免。

2.城市化進程的加快

隨著城市第三產業的迅速發展，大量農村人口涌入城市尋求就業，很多人從事位于城區的商業服務業，如從事餐飲、娛樂等各種服務業，從事批發、零售等各種商業。由于城中村的區位相對優越，房屋出租手續便捷、價格低廉，且人口密集，為外來人員進城從事服務業提供了方便，城中村吸引了大量的外來人員租住，但城中村基礎設施建設存在著嚴重不足，龐大的暫住人口無疑增加了城中村的負擔，給城中村的供水、供電、消防、治安等帶來了嚴峻的考驗，最終成為導致居民生存狀況惡化的重要原因。[11]

三、改善城中村居民生存狀況的政策建議

從總體上看，城中村居民生存狀況不容樂觀，加快城中村居民生存狀況的改善應從多個方面采取措施。

(一)堅持以人為本實施城中村改造

雖然城鄉二元土地管理制度是引起城中村居民生存條件惡化的根本原因之一，但城中村的生存環境是直接關系到其居民生存狀況的現實物質基礎，只有對城中村進行改造，才能實現其居民生存條件的改善。實施城中村改造最終要體現在以人為主體的改造上，以實現人與城市的和諧。在城中村改造過程中，要始終堅持以人為本的指導思想，切實把改善居民生存條件納入到城中村改造規劃之中，必須根據各個城中村不同的條件和特點，制定有利于居民居住的長期發展計劃，盡可能地考慮把居民的工作和生活有機地安排于一體或采取就近原則，最大限度地滿足居民生活便利的需要。同時，由于城中村所處的地理位置以及自身發展階段的差異，城中村呈現出潛在型、發展型與成熟型三種情況，[9]城中村的類型不一，在制定改造政策時切忌“一刀切”，對城中村改造工作應進行分類指導，才能在城中村改造中真正體現以人為本的管理理念。對于正在改造的村莊，在對城中村進行物質性清理改建的同時，可以適當建造一些廉租房，來替代原有城中村的功能，要關注村民的醫療、健身、休閑、教育、就業等方面的需求，盡力為村民創造舒適的生活條件。對于一些仍在發展的城中村，應加大對居民居住環境的綜合治理，以提高居民的生存條件。總之，城中村的改造是為了讓居民有一個更好的生存環境，改造要照顧多數人的利益，不能惡化居民的生存狀況。

(二)引導城中村居民轉變思想觀念

城中村人口構成十分復雜，既包括原住村民，也包括大量的外來務工人員，由于歷史原因，與現代市民相比，他們受教育程度低，文化素質普遍不高，小農意識根深蒂固，安于現狀的意識嚴重，導致城中村居民的思想觀念相對落后，甚至部分原住村民不思進取，長期以來完全依靠生活補助和出租房屋為生，養成了游手好閑、好逸惡勞的生活習慣。這種人員素質不高、社會發育度較低的情況，往往形成一種惡性循環，使大多數的城中村陷入發展后勁不足的困境。因此，要改善城中村居民的生存狀況，就必須轉變城中村居民的思想觀念。一是要積極培育健康向上的社區文化。[12]城中村是居民的集居地，也是他們修身養性之處，健康的社區文化能夠陶冶人的情操，鼓舞人的斗志，振奮人的精神，形成良好的社會氛圍，有助于引導城中村居民樹立正確健康、積極向上的人生觀、價值觀。要打造健康向上的社區文化，政府應該發揮先進文化的引領作用，積極弘揚真善美，堅決抵制庸俗、低俗、媚俗的社會不良風氣，通過懲惡揚善，使丑惡現象無立身之地，讓優良的文化在城中村扎根盛行。二是要使城中村居民樹立求變求發展的思想觀念。針對城中村居民思想落后、固步自封、發展意識淡薄的特點，[13]政府及社會各界應通過宣傳、教育、培訓等形式，逐步改變城中村居民保守、安于現狀、缺乏開闊視野的小農意識，尤其是要改變原住村民長久以來形成的食租食利、坐享其成的思想，打破長期落后思想的束縛，不斷培養他們的風險意識與競爭意識，樹立起城中村居民自立自強、求變求發展的精神，要讓他們在精神上實現脫貧。只有這樣，才可能實現城中村居民生存狀況的改善。

(三)建立健全社會保障體系

社會保障關乎城中村居民的生存質量，我國二元戶籍管理制度以及由此衍生的二元社會保障制度，難以使城中村居民享受與城市居民同樣的社會保障，成為城中村居民生存的后顧之憂。因此，必須改變二元戶籍管理制度造成的有城鄉差別的社會保障制系，使城中村原住村民在養老保險、醫療保險、社會救助、最低生活保障等方面享受與城市居民同等的待遇。針對居住在城中村的農民工有流動性的特點，可以在一定區域內逐步實現社會保障關系的自由轉移，逐漸完善農民工的社會保障體系，使他們在工傷、醫療、養老和失業保險等方面能夠得到真正的保護。另外，應建立合理的城中村失地村民的征地補償機制，制定征地補償標準要因地制宜，使被征地村民的生活來源得到應有的保證，同時對征地補償資金要加強管理，可將該部分資金實行多元化投資，實現資產增值，以確保失地村民的社會保障有充足的資金支持。[14]

(四)完善就業機制

就業是城中村失地村民和外來人員維持生計的重要途徑，要提高城中村居民的生活水平，改善生活質量，就必須完善就業機制。由于歷史原因，城中村居民在就業能力和就業保障等方面都與城市居民有較大差距，完善城中村居民的就業機制，需要從多個方面采取措施。首先，應加強就業技能方面的培訓。勞動就業部門要積極開展各類技能培訓，充分發揮各類職業技術學校、電大及社會辦學等的作用，對城中村居民進行職業技能培訓，使其具有一技之長，從而更好地適應社會就業的需要。其次，要努力為城中村居民創造良好的創業環境。政府要出臺優惠政策，鼓勵城中村居民自主創業，對自主創業的城中村居民在技術和資金上給予一定的支持，通過創造各種便利條件，不斷調動城中村居民自主創業的積極性。最后，要建立健全就業服務體系。一方面要大力推進街道、社區、村等基層就業服務平臺建設，以基層服務平臺為依托，建立失業居民登記臺賬，不斷開發就業崗位，對失業人員實施就業幫扶；另一方面要大力發展社會化職業中介機構，規范中介服務行為，為用人單位和城中村求職人員提供有效的溝通渠道，增加其就業機會。此外，還應加強勞動力市場信息網絡建設，充分利用網絡便捷的優勢，及時掌握用工需求，為城中村居民提供更多的就業信息。[11]

四、結語

中國城市化進程的加快使得城中村居民的生存狀況發生了改變，也出現了不少問題，其形成是一個長期的過程，既有歷史原因，也有現實原因。從表面上看，城中村居民生存狀況集中反映了城市化進程的快速推進與管理不善之間的矛盾，但從本質上看，城鄉分割的戶籍制度與二元土地管理制度才是引起城中村居民生存狀況惡化的深層次的原因。因此，改善城中村居民生存狀況各地政府要發揮主導作用，要從制度與政策層面上給予支持，必須對我國城鄉二元土地管理制度進行變革，建立合理的征地補償機制，確保城中村失地村民的合法利益。與此同時，還應盡快取消城鄉差別的戶籍管理制度，使城中村居民享有與城市居民同等的權利，從而破除制約城鄉均衡發展的政策和體制性障礙，實現對我國城中村問題的根治。當然，城中村居民生存狀況的改善是一項復雜的系統工程，它不是依靠政府一己之力就能完成的，需要社會各界的通力合作。這就要求在政府的統籌安排下，社會各界與政府部門密切配合，從各個方面確保改善城中村居民生存狀況的工作得以順利推進。另外，改善城中村居民生存狀況是一個長期的過程，只要城中村在中國各地存在，城中村問題就不會消失，各地應理性看待城中村出現的各種問題，要用一以貫之的態度和勁頭不斷地改善城中村居民生存狀況。最后，城中村居民的生存狀況具有地區特性，各地應在堅持以人為本的前提下，采取因地制宜的策略對城中村進行改造，切勿照抄照搬某些地區成功的模式，應結合當地的情況，制定一套切合實際的計劃和措施，城中村居民生存狀況才能得到改善。

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