實現審計全覆蓋方法分析

夏 宏

(河南大學 財務處，河南 開封 475001)

一、實現審計全覆蓋的意義

審計作為國家政治制度框架的重要組成部分，是國家對經濟進行全面監督的重要手段，影響著國民經濟的穩步發展。

目前，政府審計對象日趨多元化，審計內容日趨復雜化，審計資源相對緊缺，監督對象就容易出現盲區。在經濟新常態背景下，我國的審計已經不再是單純的財政收支、財經法紀的審計，而是以真實性為基礎，兼顧效率、經濟效益與經濟責任并重的審計業務格局，構建審計“免疫系統”及綜合性履行職能，不斷增強審計的威懾力和實效性。我國的政府審計已經由單純的財政收支管理、財經法紀審計發展到以真實性為基礎，經濟效益審計和經濟責任審計并重的格局中來。同時，審計監督的理念也有很大的改變，從以前的流于形式到現在的實質重于形式。

2013年，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出審計監督全覆蓋是通過科學的安排審計計劃，選擇審計方式，使所有的監督對象在一定時期內都能接受審計監督，形成一種動態的審計全覆蓋體系。審計目標和任務的實現是建立在努力實現審計監督全覆蓋、不斷提高審計的威懾力和有效性之上。

審計監督全覆蓋是新時期國家對審計機關的基本要求，審計機關要在職權范圍內，對所有公共資金、國有資產、國有資源的使用部門和單位以及黨政主要領導干部和國企領導人員履行經濟責任情況進行全面的審計，不留盲區，從而做到對審計監督對象和財政資金使用各個環節的全面覆蓋。

隨著經濟社會全面深化改革進程的加快，國家審計工作已經不僅僅局限于財政資金收支審計等微觀經濟領域，更要圍繞經濟社會發展的熱點問題展開，防范經濟社會運行風險。審計全覆蓋的提出不僅會提高審計質量和審計效率，促進國有資產的合理配置和提高使用效率，還將會推動經濟社會的全面協調可持續發展，促進經濟社會運行績效，同時，審計全覆蓋在促進國家治理更加科學化、實現國家經濟安全等方面也將會發揮重要作用。

二、審計全覆蓋現狀分析

我國政府審計機關根據李克強總理“審計工作要全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監督”這一要求，不斷擴大政府審計的范圍，更新審計方法，轉變傳統的審計監督理念，讓審計的陽光照到社會經濟發展的每一個角落。目前，審計監督全覆蓋在具體實施過程中還存在以下幾個方面的問題和難題：

(一) 立法方面

《中華人民共和國審計法》及《審計法實施條例》等有關審計法規，規定了審計機關的職責權限，對審計范圍和內容作了明確規定，在法律上實現了審計全覆蓋。但是在審計全覆蓋相關的具體法規上欠缺規范化和全面性，有法不依、無法可依等問題還不同程度的存在著，法律法規的規定模糊，口徑不一，前后矛盾等問題還層出不窮，這大大增加了審計執法的難度，嚴重制約了審計全覆蓋的推進。

(二)審計的廣度、深度方面

過去審計主要是對財務的審計，而在當前經濟形勢下，又多出了比如環境審計、績效審計、責任審計等形式，同時，審計也被賦予了新的內容。但是在審計實踐中仍是過多重視財務審計，沒有發展形成多層次的審計體系。這樣就造成了往往從單一的財務層面反映被審計單位狀況，而不能從多個角度，多個層次反映被審計單位的全面狀況、真實狀況。科學合理的審計覆蓋面是實現審計全覆蓋的有效保障，也是審計在國家治理中發揮重要保障作用的前提。

在審計深度方面也很難達到審計全覆蓋的要求。以中央部門預算執行審計為例，審計通常僅限于中央財政資金在北京地區的使用情況，很少甚至幾乎不涉及資金在北京地區以外的運行情況，這樣就很難實現財政資金在縱向方面的有效監督。

(三) 審計人員隊伍方面

目前，很多審計機關普遍存在著審計人數少，時間緊，工作量大的問題，并且審計全覆蓋工作尚處于摸索階段，沒有成功的經驗借鑒，一時間難以達到顯著的效果。目前，我國的審計力量總量不足，審計機關人員在結構上也不盡合理，很多審計機關缺乏專業性、復合型人才，使得一些專業性比較強的領域的審計很難得到客觀公正的評價。

隨著經濟的發展，審計對象日趨多元化，復雜化，社會各界對政府審計的需求急劇增長，而審計力量的增長遠未跟上審計需求的增長。審計工作量隨著經濟和社會的發展不斷增多，使得審計力量不足的情況原來越嚴重，這影響了審計工作的覆蓋面，要實現審計全覆蓋存在極大的困難。審計人員的專業素養與工作態度在一定程度上影響著審計全覆蓋的程度。

(四)審計技術方面

目前，審計機關已經基本實現了會計的電算化，財務軟件的應用也已經普及，但是在信息化建設方面，比如計算機局域網的建設、內部網上數據和信息的傳遞和共享平臺建設等方面還有待加強。審計信息化程度低主要在于審計機關對信息化建設的重視程度不夠，在基礎設施建設方面的資金、人員投入都不夠。

很多審計機關特別是一些地方審計機關的信息共享平臺模式較為單一，數據云、數據庫與審計手段統籌規劃的運用還沒得到普及。另外，由于審計資源的涉密性質，沒有一個安全的網絡環境給予信息發布者以信任感，使得很多審計資源的獲得仍然依靠傳統的收集方法。

三、審計全覆蓋方法分析

在當前經濟形勢下，審計全覆蓋應選擇漸進的方式方法，突破制約審計全覆蓋的薄弱環節，分層次實現審計的全面覆蓋。審計全覆蓋主要包括審計監督對象的全面覆蓋和審計監督內容的全面覆蓋。

(一)完善審計監督法律法規

加快規范現有的審計制度以及地方部門審計規章條文，加快設計法制化建設，使審計業務有法可依，依法定責，是實現審計全覆蓋的根本途徑。應根據審計監督全覆蓋的要求，修訂審計相關法律法規，拓展審計范圍，明確設計對象，細化審計內容，為審計全覆蓋提供健全的法律保障，為審計人員更好的貫徹執行審計全覆蓋提供良好的法律環境。同時還要積極探索與審計全覆蓋相適應的新的準則規章制度，進一步明確審計機關的法定職責范圍，把審計全覆蓋上升到國家法律可以保障的層面，清除實施實現審計監督全覆蓋的障礙。還應盡快完善地方審計相關法律法規，健全的法律制度體系能很好的指導地方審計機關的工作，保障其審計職能，順利實現地方審計全覆蓋。

一般來說，國家治理的法制化程度越高，審計全覆蓋就越具有實效。因此，必須上升高度，從依法治國的高度認真對待實現審計全覆蓋過程中所面臨的審計法律法規完善問題。在加強國家治理的頂層設計的同時還應完善審計全覆蓋相關的具體的法律法規，為審計全覆蓋提供健全的法律保障。通過推動完善法律制度的完善，有效地規劃和配置審計監督資源。

(二)科學合理地制定審計計劃

審計計劃是審計工作有效開展的基本保障。審計計劃是審計工作的起點，為有效實現審計全覆蓋，審計機關在制定審計計劃時要做到科學統籌，全面安排。實行審計全覆蓋要把全部審計對象納入監督視野，準確把握監督對象的覆蓋情況，并根據實時變化情況及時調整，為審計計劃提供參考依據。對財政資金使用的合規性、有效性進行審計，確保政府預算的有效執行是國家審計機關的基本職責。審計作為國家預算體系中不可或缺的環節，需要與政府預算周期相匹配。審計部門在制定年度審計計劃時需要與政府的項目規劃緊密結合，根據實際情況，科學安排計劃，做到審計對象明確，目標可行，進度可控。

從經濟學角度來看，資源的稀缺性決定了國家不可能將全部的社會資源、人力資源運用于審計機構，因而某一審計項目也不可能無窮盡的耗費審計資源。審計全覆蓋這一概念的提出并不是指對所有的審計對象和審計環節都給予同樣的時間和精力去審計，而是有重點有針對性對不同的審計對象采用不同的方式方法進行審計，并且不遺漏任何需要審計的對象。審計工作要圍繞政府的工作中心，服從于國家治理的需要，全面把握相關經濟領域的總體情況，確定審計的重點領域，統籌部署，有計劃地進行，突出重點審計項目，提高重大項目、重要領域的審計頻率，確保實現對重點審計對象的全覆蓋。同時兼顧一般審計項目，制定科學合理的審計周期。由于審計對象的復雜性和多樣化，要編制與長期目標相適應的動態可持續的長期計劃，然后制定中期計劃和短期計劃，且短期計劃和中期計劃要與長期計劃有機結合。對于不同的審計對象要制定不同的審計計劃，實現審計對象和審計環節的全面覆蓋。

因此，在審計計劃制定之初就應先確定審計目標，合理確定重要性程度，從總體上對被審計對象發表審計意見。

(三)將高端審計人才和復合型審計人才的培養放在重要地位

隨著國家對審計全覆蓋要求的不斷提出，審計人員力量不足愈來愈明顯，尤其是高端審計人才的匱乏，這是制約著我國實現審計全覆蓋的瓶頸。

審計全覆蓋對審計從業人員的綜合素質和專業技能的要求在不斷提高，審計人員除了應精通財會、審計知識，還應掌握法律、管理、金融、工程、計算機等方面的知識，同時還要有良好的溝通能力、過硬的政治素養、靈活處理突發事件的能力。

對審計人才的培養應通過繼續教育、培訓等手段，鼓勵審計人員多參加法律、金融、經濟管理等的培訓，培養復合型審計人才。然而對于很多審計機關來說，由于經費有限和教育資源稀缺，審計人員的繼續教育和培訓受到一定程度的限制。雖然每年也會有很多培訓，但是培訓的內容與實際工作中的審計項目沒有關聯性，也沒有使培訓內容得以有效推廣應用的平臺，使得審計人員的培訓缺乏系統性。因此，應考慮制訂一個定期的、切合審計方案的培訓計劃，建立一套高標準的教育培訓制度，增強教育培訓的系統性和科學性，比如實行審前培訓、中長期培訓和專題培訓等。開展多種形式的學習交流和培訓，可以按照專業、類別分別進行不同的有針對性的業務交流和培訓，使他們及時更新目前審計工作的最新政策、最新的審計技巧和方法，改善審計人員的知識結構。

堅持以審計全覆蓋為導向，以提高審計實效為目標，建立科學的人才流動機制，有針對性地引入資源環境類、項目工程類、計算機類等各方面專業性人才，著重審計隊伍中高端人才的培養，提高審計工作的專業性、精準性。積極打造審計隊伍職業化建設，加大培訓力度，樹立終身學習的理念，不斷提高審計人員的專業技能，盡快推動審計監督全覆蓋的全面實現。

(四)利用互聯網大數據，做好審計信息共享平臺的建設和維護，保證審計信息能夠得到有效的利用

在如今知識經濟這一時代背景下，隨著數字化技術的發展和應用，互聯網大數據以前所未有的深度影響著我們的生活。要實現審計全覆蓋，傳統的審計技術和方法已滿足不了審計信息化的要求，因此，必須利用互聯網構建大數據審計信息平臺系統，利用其收集整理結果的優勢，全面覆蓋，重點突出協助采集數據，分類存儲，全面分析，提高審計的效率，同時降低審計風險，實現監督的常態化，從而實現審計全覆蓋。這就要求審計人員具備基本的信息系統處理操作知識，利用智能化，制定相對應的審計方法和手段，使信息資源得到最大程度的利用。

如今很多被審計對象提供的數據，包括微觀數據和宏觀數據等多元化的數據資源，組成龐大復雜的數據，極大地擴展我們的審計視野，使審計全覆蓋取得突破性的進展。在大數據環境下，審計人員面臨的原始資料是具有高度概括性、模糊性、關聯性的海量電子數據，因此，審計人員應堅持以數據為核心，數據分析與現場檢查相結合，充分利用信息化的手段，關注資金的流向，從中發現疑點，同時要有數據縱向關聯分析和橫向關聯分析的觀點，預算執行單位數據與財政預算數據之間的關聯分析，財政數據與宏觀經濟數據的關聯分析以及不同領域單位之間的橫向關聯分析。通過對數據的關聯分析，多維度挖掘，利用信息資源快速流通的優勢降低信息不對稱帶來的審計風險，提高審計質量和審計效率。借助于金審工程，加大數據綜合利用的力度，推進審計數據中心建設和審計管理的數字化，實現與被審計單位數據信息的實時聯接，突破現有審計項目行業部門的局限，構建和完善審計專業數據庫和大數據平臺建設。

大數據時代背景下，國家審計數據庫和數字化審計平臺建設可以積極推進數據中心聯網審計和對所有審計數據關聯分析，打破當下審計過程中經常面對的壁壘。通過信息技術獲取審計信息，借助于大數據處理工具，實現數字化審計，提高運用信息化技術核查問題和進行宏觀分析的能力，實現對被審計單位的精準定位，提高審計的質量和審計的效率，從而實現審計監督的全面覆蓋。

四、結語

審計監督的全面覆蓋是我國審計機關承擔的法律責任，同時也是國家發展戰略的必然要求。但是由于審計技術、審計格局還不盡完善，審計專業技術人才嚴重緊缺和相關法律制度不健全等原因，我國目前審計監督的覆蓋面距離全覆蓋的要求相去甚遠，審計全覆蓋作為審計機關監督和制約財政資金使用和權利運行的有效措施還未完全發揮它應有的作用。審計監督全覆蓋并不是一種新的審計模式，它只是實現審計目的的一種手段和策略，審計全覆蓋以實現財政資金的有效使用為主要目的。國家實行審計全覆蓋根本目的在于通過對經濟、政治、文化、生態等各領域的公共機構和事業單位的全面審計，重點對關系國家長遠發展的基礎性項目、關鍵性領域審計，推動國家法制化建設和治理體系現代化。實現我國審計監督的全面覆蓋是建設更高水平監督框架的階段性目標。審計監督的全覆蓋是我國深化內部改革的要求，同時也是政治改革和經濟改革中的重要組成部分，是全面深化改革情況下產生的一種新的制度安排。

促進審計監督的全面覆蓋要充分考慮審計力量、審計技術、審計資源等因素，突出重點，全面兼顧，穩步推進。審計全覆蓋是有步驟、有重點、有成效的全覆蓋。在經濟新常態下，實現審計全覆蓋應制訂科學合理的審計計劃、完善審計相關的制度建設，同時加強審計全覆蓋所要求的人力資源和技術支持。

[1]劉家義.以科學發展觀為指導推動審計工作全面發展[J].審計研究,2008(3)．

[2]張濤濤．新常態下國家審計全覆蓋實現路徑探析[J]．財會通訊，2016(22).

[3]徐薇．國家審計監督全覆蓋的實現路徑研究[J]．審計研究，2012(4).

[4]戚振東，尹平．國家治理視角下的審計全覆蓋：一個理論框架[J]．學海，2015(6)．

[5]任艷利，梁哲，韓妍妍.審計全覆蓋的現狀、原因分析及實現路徑[J].湖北文理學院學報，2015(9).