我國網絡強國戰略實現路徑及績效評估研究

摘 要：網絡強國戰略的順利實施，需要科學適用的戰略管理工具支撐。導入平衡計分卡這一管理工具，可以為網絡強國戰略研究與實施提供新思路、充實新工具、構建新框架。繪制可視化網絡強國戰略地圖框架，明晰網絡強國建設的使命、核心價值觀及愿景，再依次明確利益相關者、實施路徑及保障措施層面的各項關鍵目標及任務，揭示網絡強國戰略的實現路徑，才能構建和完善網絡強國戰略績效評估及其指標體系，助推網絡強國戰略落到實處。

關鍵詞：網絡強國戰略；績效評估；平衡計分卡

中圖分類號：G206；D035 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）10-0166-05

隨著黨的十八屆五中全會將“網絡強國戰略”納入“十三五”規劃，我國正式開啟網絡強國建設的新征程。黨的十九大報告中多次提及互聯網與網絡強國，“按下了向網絡強國邁進的快進鍵”①。由此，網絡強國建設相關政策緊鑼密鼓地出臺。2016年，中辦、國辦印發了《國家信息化發展戰略綱要》，給出網絡強國建設的時間表和路線圖。2018年，我國正式啟動網絡強國建設三年行動。

網絡強國戰略相關理論研究日益增多，但現有研究還遠遠不能滿足網絡強國戰略實施的需要，存在以下不足：一是多數研究側重點在網絡強國戰略宏觀或理念層面上，鮮有微觀的實施層面研究，網絡強國戰略尚缺乏有效的管理工具與執行方法支撐。二是網絡強國戰略實現路徑及舉措出現碎片化現象，系統性、完整性和協同性不強。三是網絡強國戰略績效評估及其指標體系專項研究成果匱乏，網絡強國戰略績效評估指標不成熟、不系統，直接影響網絡強國戰略實施成效的適時監測和反饋。由于網絡強國戰略啟動時間不長，在今后的推進過程中，必然遭遇各種各樣的新難題。這就需要提前進行謀劃和預判，尤其要優先加強中觀、微觀層面的研究，導入科學適用的工具與方法，有針對性地為網絡強國戰略實施提供有力支撐。為此，筆者擬運用平衡計分卡這一世界上頗具影響力的管理工具，從管理學的微觀視角探討網絡強國戰略具體實現路徑及績效評估體系，以彌補網絡強國戰略研究上的不足，希望能為網絡強國戰略的有效實施提供有益參考。

一、導入平衡計分卡推進網絡強國戰略的重要意義

1992年，美國哈佛大學商學院教授羅伯特·卡普蘭和復興國際方案公司總裁戴維·諾頓針對企業組織的績效評價創建了平衡計分卡。之后，他們先后出版了5本著作，發表了數篇論文，專門探討和闡釋平衡計分卡原理、思想及其應用，使平衡計分卡發展為戰略管理、績效管理工具，廣泛應用于企業、政府、非營利組織、軍隊等各類組織的管理實踐。平衡計分卡被《哈佛商業評論》評為“75年來最具影響力的管理工具”②。平衡計分卡體系由戰略地圖和平衡計分卡兩部分構成：戰略地圖是平衡計分卡的可視化工具，用來描述戰略；平衡計分卡則用于衡量戰略，由財務、客戶、內部業務流程、學習與成長等四個層面的目標、指標、目標值、行動方案等內容構成③。平衡計分卡倡導從使命出發、通盤考慮、上下聯動、多方協同等管理理念，契合公共事務的特性，因此也適用于政府組織及公共事務。我國一些學者積極探索平衡計分卡中國化模式應用，結合中國地方政府及公共事務的實際，構建了由利益相關者、實施路徑和保障措施三個層面組成的平衡計分卡框架體系，借以推進戰略管理、績效管理及績效評估④。

網絡強國戰略的有效實施，需要強有力的戰略管理工具支撐。而平衡計分卡作為常用的戰略管理工具，完全適合應用于網絡強國戰略。其一，可以形成網絡強國戰略協同機制。運用平衡計分卡，通過繪制網絡強國戰略地圖，明晰網絡強國建設的使命、核心價值觀和愿景，再依次確定利益相關者、實施路徑和保障措施三個層面的具體目標，既可以從上到下進行戰略目標分解，也可以從下到上實現戰略目標支撐，構建網絡強國戰略協同機制。一方面，根據網絡強國戰略分解形成的各項關鍵工作目標及任務相互協同，發揮整體效應，共同支撐網絡強國戰略落地；另一方面，網絡強國建設的利益相關方各司其職、齊心協力，一起推動網絡強國戰略各項目標落到實處。其二，可以構建和揭示具有協同性和系統性的網絡強國戰略實現路徑。現實中，一些好的戰略之所以難以有效執行和完全落實，是因為缺乏科學適用的管理和執行工具，導致戰略實現路徑不清晰、不系統。導入平衡計分卡，可以通過戰略分解，設定網絡強國戰略的各項關鍵目標及任務。這些目標及任務是基于網絡強國戰略構建的，具有很強的因果聯系、協同性和互補性，能系統、清晰地揭示網絡強國戰略的主要實現路徑。其三，可以完善網絡強國戰略績效評估體系。不能評估就不能管理⑤。在實踐中，設計行之有效的績效指標非常困難：一些指標雖然有用，卻無法反映績效的全貌；許多指標都是定性的，非要對業績進行定量評估，則可能陷入以財務指標代替全面績效指標的誤區。而平衡計分卡結合了定性與定量兩種指標標準，考慮了各利益相關方的不同期望，可以根據戰略選擇制定績效評估指標，不僅能反映短期產出，也能體現業務流程、創新與學習機制對發展的長期價值⑥。運用平衡計分卡，可以明確每項目標的相應評估指標及其目標值、權重、評估主體、評估方法、評估周期、評估結果應用，能夠完善網絡強國戰略績效評估體系，便于適時監測與掌握網絡強國戰略執行狀況和落實效果，推動網絡強國戰略績效全過程管理。

二、基于平衡計分卡的網絡強國戰略實現路徑

導入平衡計分卡推進網絡強國戰略，應該先繪制網絡強國戰略地圖。筆者參考平衡計分卡中國化模式探索成果，整合并吸收網絡強國戰略相關政策精神及權威觀點，繪制網絡強國戰略地圖框架，同時揭示網絡強國戰略的實現路徑。網絡強國戰略地圖從上到下由“頂層設計”以及利益相關者、實施路徑和保障措施三個層面及其相應關鍵目標構成。

1.明晰網絡強國建設的使命、核心價值觀和愿景

使命是指網絡強國建設重大且長遠的社會價值，一般保持穩定不變且“永遠不可能完全實現”；核心價值觀是指引網絡強國建設的永恒原則，反映了深層的信仰，是長盛不衰的根本信條，一般不會變動或妥協；愿景則是網絡強國建設發展藍圖和期望實現的中長期目標⑦。網絡強國建設的使命可設定為“造福中國和全世界人民，助力實現中華民族偉大復興”，核心價值觀可設定為“尊重、和平、安全、開放、合作、秩序”，愿景可設定為“構筑網絡空間命運共同體，建設敢于擔當的網絡強國”。

2.明確利益相關者層面的關鍵目標

網絡強國建設的利益相關者主要有政府、企事業單位、社會組織及公眾等。該層面的目標主要是回應各利益相關者的訴求，呈現最終成果。可設置“網絡信息基礎設施安全高效適用”“網絡信息科技自主可控全球領先”“網絡空間信息安全保障有力”“網絡信息資源開發利用充分高效”“網絡信息經濟穩健快速發展”“網絡信息技術驅動治理效果明顯”“網絡空間國際話語權和規則制定權持續提升”“社會公眾獲得感和滿意度不斷提高”8項關鍵目標，涵蓋網絡的基礎設施、科學技術、信息安全、信息資源、信息經濟、治理驅動、國際話語權、公眾獲得感和滿意度等網絡強國戰略實施效果的關鍵領域。

3.明確實施路徑層面的關鍵目標

實施路徑層面是在利益相關者層面各目標的指引下界定的關鍵少數工作流程，聚焦于網絡強國戰略，并體現其工作重點。該層面的目標直接致力于推動利益相關者層面各項目標的實現，因此設置“做強網絡基礎設施”“搶占網絡信息科技競爭制高點”“加強網絡監管”“著力保障網絡空間安全”“推動網絡信息資源開發利用”“打造網絡信息經濟新形態”“助力推動社會治理和政府治理”“促進網絡空間國際合作”8項關鍵目標。

4.明確保障措施層面的關鍵目標

為支撐關鍵少數目標及任務的落實，還需開發相應的無形資產、提供必要的經費支持，這是推進網絡強國戰略的基本保障。該層面設置“人力資本”“黨的建設”“網絡文化建設”“宣傳教育”“經費投入與使用”5項目標。結合工作實際可細分為“人才隊伍建設”“強化黨建引領”“網絡氛圍和精神”“網絡信息（安全）素養”“加大經費投入”“拓寬融資渠道”“有效使用經費”7項關鍵目標，涉及網絡強國戰略實施中的人才、領導力、文化氛圍、公眾素養和經費等基礎性的支撐要素。

網絡強國戰略地圖框架如圖1所示。

圖1 網絡強國戰略地圖框架

圖1中三個層面的23項關鍵目標基于使命、核心價值觀和愿景而設置，統籌兼顧，相輔相成，相互協同，形成一個邏輯嚴密的完整體系，共同服務和支撐網絡強國戰略的實現，能有效破解現實中存在的目標短期化、重點不突出、任務“碎片化”、重心利益化、顧此失彼等棘手難題。其中，每項目標一般都涉及多個利益相關方，同時也需要多個相關部門協同聯動才能完成，具有多個責任主體，屬于多主體或多部門的共享目標。比如，實現路徑層面中的“加強網絡監管”目標，其責任主體不僅有政府系統的網信部門、工業與信息化部門、公安部門、安全部門和保密部門，還有網絡信息企業與相關社會組織等。實踐中，需要明確每項目標的責任主體，以明晰職責邊界、層層壓實責任，確保每項目標都有相應的部門及人員負責落實。

總之，繪制可視化的戰略地圖框架，將抽象的網絡強國戰略細化為各項關鍵目標及任務，促使各層面的每項目標基于戰略協調一致，增強其系統性和協同性。而且，圖1一目了然，清晰地揭示了網絡強國戰略的實現路徑，有力地促進戰略溝通和責任落實，能夠推動網絡強國戰略順利實現。

三、基于平衡計分卡的網絡強國戰略績效評估體系

1.構建網絡強國戰略績效評估指標體系

應該充分發揮績效評估的“指揮棒”作用，推進網絡強國戰略順利實施。在繪制戰略地圖和明確各層面關鍵目標及任務的基礎上，還應選定每項目標的評估指標，以衡量戰略實現程度。網絡強國戰略的實現程度，取決于網絡強國戰略各項具體指標的目標值達成情況。因此，筆者依據網絡強國戰略地圖框架，結合我國網絡強國建設實際，提出網絡強國戰略各項目標的相應績效評估指標，形成網絡強國戰略績效評估指標體系（見表1）。

表1中共有80余項重要指標。其中，利益相關者層面以結果性指標為主，實施路徑層面以過程性指標為主，保障措施層面則具有多種類型的指標。在實際評估工作中，還需針對每項評估指標，分別確定其目標值、評估權重及責任主體。每項目標都有相應的責任主體，因此每個指標也有其責任歸屬方，有些指標責任主體比較單一，而有些則涉及多個部門。進言之，理出網絡強國戰略績效評估指標后，還應盡快思考如何解決后續的一些難題。其中一項關鍵工作是，精準確定每項指標的目標值、評估權重、責任主體以及信息獲取的途徑等。這項工作技術含量高、難度大，應由高素養的專業人力資源管理人員組織實施。

表1中的指標看似多且煩瑣，但這些指標都是基于網絡強國各項關鍵目標設置的，所以它們相互之間具有很強的關聯性和邏輯性，共同組成系統性和適用性強的網絡強國戰略通用績效指標庫。這些指標既分門別類，又形成合力，共同聚焦并引導網絡強國戰略實施，能有效克服實際評估中存在的指標內涵模糊、“零敲碎打”、適配性弱、定性多及定量少等問題。

2.健全網絡強國戰略績效評估體系

一套完整的績效評估體系，應該包含五項關鍵決策，即評估內容、評估主體、評估周期、評估方法和評估結果應用⑧。明確了網絡強國戰略的各項重要評估指標之后，還應該明確其評估主體、評估方法、評估周期等，實施分類評估，以獲取客觀、準確、公信力強的績效評估結果，并重視評估結果的適時反饋與有效運用。

（1）堅持評估主體多元化。實施網絡強國戰略是一項宏大的系統工程，涉及的責任主體和利益相關者眾多，因此其績效評估的主體也應是多元化的。要摒棄只局限于政府系統內部上級評下級的簡單模式，堅持開門搞評估，針對每項目標及指標的特性，發動有“發言權”的利益相關方一起參與評估，讓更多的社會公眾和服務對象對網絡強國戰略績效進行評估及監督。

（2）采用差別化的評估周期。網絡強國戰略績效指標類型繁多，因此應針對每項指標的類別及特點，采用差別化的評估周期。如對于網絡安全類指標，要經常對之嚴密評估和監測，評估周期應盡量短些；而對于尖端科技研發類指標，由于其科技攻關難度大、周期長，評估周期可適當長些。

（3）應用科學的評估方法。為保證評估結果客觀準確，必須應用科學的評估方法。能夠進行定量評估的指標，應采用定量化的評估方法，盡量減少定性化評估的比重。針對不同的指標類型，采用相應的科學評估方法。絕大多數指標都應采用量表法⑨，少數定性指標可采用比較法⑩或描述法B11。

（4）重視評估結果的適時反饋與有效應用。績效評估結果應予以適時反饋和有效應用，否則，績效評估就會形同虛設。網絡強國戰略績效評估結果應提煉形成網絡強國戰略績效報告，向有關部門反饋，甚至向全社會公布，以便有關方面適時了解網絡強國戰略的實施成效、不足之處及未來努力方向。另外，要依據網絡強國戰略績效評估結果，建立并完善相應的激勵、約束和獎懲機制，大力獎勵突出貢獻者，強化跟蹤問效，嚴格失職問責，確保網絡強國戰略各項目標有序推進。

四、結語

應用平衡計分卡，可以繪制網絡強國戰略地圖框架，明晰網絡強國建設的使命、核心價值觀與愿景，再將網絡強國戰略層層分解，細化為利益相關者、實施路徑和保障措施三個層面的具體關鍵目標及其相應的考核指標，進而構建和完善網絡強國戰略績效分類評估體系，推動我國網絡強國戰略早日實現。

注釋

①鄒奕萍：《十九大按下網絡強國快進鍵 筑牢中國經濟轉型升級新引擎》，《通信信息報》2017年10月25日。

②[美]羅伯特·卡普蘭、[美]大衛·諾頓：《平衡計分卡：化戰略為行動》，劉俊勇、孫薇譯，廣東經濟出版社，2004年，第7頁。

③[美]羅伯特·卡普蘭、[美]大衛·諾頓：《戰略地圖：化無形資產為有形成果》，劉俊勇、孫薇譯，廣東經濟出版社，2005年，第25—45頁。

④方振邦、羅海元：《政府績效管理創新：平衡計分卡中國化模式的構建》，《中國行政管理》2012年第12期。

⑤[美]羅伯特·卡普蘭、[美]大衛·諾頓：《組織協同：運用平衡計分卡創造企業合力》，博意門咨詢公司譯，商務印書館，2007年，第321頁。

⑥[英]格里·約翰遜、[英]凱萬·斯科爾斯：《戰略管理》第6版，王軍等譯，人民郵電出版社，2011年，第281頁。

⑦徐東華：《構建網絡社會協同治理體系》，《中國社會科學報》2018年5月23日。

⑧方振邦、徐東華：《戰略性人力資源管理》第二版，中國人民大學出版社，2015年，第227頁。

⑨量表法也稱絕對評估法，是將一定的分數或比重分配到各個績效評估指標上，使每項評估標準都有一個權重，然后由評估者根據評估對象在各個指標上的表現情況，按照等級描述的標準作出判斷并評分，最后匯總得到績效評估結果。

⑩比較法也稱相對評估法，是評估者對評估對象的工作表現進行相互比較而給出績效評估的結果。

B11描述法也稱鑒定法，是評估者用描述性的文字對評估對象的態度、業績、發展的可能性和關鍵性事件等作出評估，由此得到綜合性的評估結果。

責任編輯：沐 紫

Research on Realization Methods and Performance Evaluation of China′s Internet Power Strategy

Xu Donghua

Abstract：The successful implementation of Internet power strategy needs the support of scientific and applicable strategic management tools. The introduction of the Balanced Scorecard， which is an effective management tool， can provide a new way of thinking and construct a new framework for the research and implementation of Internet power strategy. By way of drawing a visual strategic map framework of Internet power strategy， clarifying the mission， core values and vision of Internet power construction， and then defining the key objectives and tasks of stakeholders， implementation path and supporting measures in turn， we can reveal the realization path of Internet power strategy. Then we can construct and perfect the performance evaluation and its index system of Internet power strategy and promote the implementation of Internet power strategy.

Key words：Internet power strategy； performance evaluation； Balanced Scorecard