淺析土地儲備過程中政府融資模式

勇軍汁

摘 要：根據《規范土地儲備與資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號），我國的土地儲備工作只能由納入土地儲備名錄管理的土地儲備機構承擔。在土地儲備專項債券出臺之前，直接融資較為困難，土地儲備機構以儲備土地為抵押資產向商業銀行等金融機構貸款成為其早期最主要的融資方式，同時地方政府又通過其他路徑為土地儲備籌集資金。本文試通過對土地儲備機構融資政策的梳理和土地儲備過程政府融資方式的分析，以期對社會資本方參與土地儲備方式的問題有所脾益。

關鍵詞：土地儲備；融資；社會資本方；地方政府

一、土地儲備機構融資政策梳理

根據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預【2017】62號），土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為，即包括土地征購、前期開發和供地三部分。土地儲備機構在征購和前期開發的過程中均會出現融資的需求，在土地儲備專項債券出臺之前，其并不具備債券發行和上市融資的基本條件，直接融資較為困難，并且土地收儲的成本相對較大，僅依靠政府財政撥遠遠不夠，因此，土地儲備機構以儲備土地為抵押資產向商業銀行等金融機構貸款成為其早期最主要的融資方式。根據對土地儲備機構融資法規政策的梳理，大致分為以下四個階段。

（一）土地儲備融資1.0（2001年-2007年）

2001年國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發【2001】15號），明確金融機構可以為土地儲備提供融資；2004年銀監會發布《商業銀行房地產貸款風險管理指引》（銀監發【2004】57號），規定土地儲備貸款的借款人僅限于負責土地一級開發的機構；2007年國土資源部、財政部、人民銀行發布的《土地儲備管理辦法》（國土資發【2007】277號），對土地儲備機構申請貸款做出了較為詳細的規定。

（二）土地儲備融資2.0（2008年-2012年）

2008年銀監會辦公廳發布《關于加強信托公司房地產、證券業務監管問題的通知》（銀監辦發【2008】265號），明確規定貸款額度不得超過所收購土地評估值的70%，貸款期限最長不得超過2年；2010年銀監會辦公廳發布《關于加強信托公司房地產信托業務監管有關問題的通知》（銀監辦發【2010】54號），暫停信托公司對土地儲備機構提供融資；2012年國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會聯合發布《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，明確土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統一管理；同年財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會發布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預【2012】463號），規定不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。

（三）土地儲備融資3.0（2013年-2016年）

2014年國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發【2014】43號），嚴格規范地方政府融資，要求地方政府進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規土地出讓及融資行為；2016年國土資源部、財政部、人民銀行和銀監會聯合發布《規范土地儲備與資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，新增土地儲備所需資金，應嚴格納入政府性基金預算，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。

（四）土地儲備融資4.0（2017年-至今）

2017年財政部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預【2017】62號），明確具備舉債資質的地方政府可以發行土地儲備專項債券，籌集資金用于土地儲備。

二、土地儲備過程政府融資方式

2017年以來，財政部一直堅決貫徹執行政府工作報告中“規范地方政府舉債行為”的要求，一方面頻發封堵政府違法違規融資的文件，另一方面，也不斷開放正統的舉債渠道。從六部委聯臺下發、全面重申過往要求的財預50號文，到堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的財預87號文，財政部已不再對于地方政府表外負債的啟諸多模式睜一只眼閉一只眼，而是啟動了嚴格監管的模式。針對當下日趨嚴格的政府融資監管法規政策，淺談土地儲備過程中政府可行性融資方式。

（一）土地儲備專項債券

在新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國辦發【2014】43號）實施后，僅允許地方政府在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式來舉借債務。有收益的公益性事業，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。因此，依據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，地方政府可以發行地方土地儲備專項債券用于解決土地儲備資金不足問題。

（二）PPP模式

盡管PPP模式有諸多缺點和不足，例如流程復雜、前期準備工作復雜、落地周期很長、可做的量不夠等等，但是面對當下地方政府對土地儲備資金需求日益增多和國家部委對融資監管政策日趨嚴厲的矛盾，PPP模式仍是地方政府規避違法違規融資和解決土地儲備資金不足的重要路徑。通過PPP模式，即地方政府通過引入社會資本，共同合作參入土地一級開發，實現風險共擔、利潤共享。

《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金【2016】91號）規定，PPP項目社會資本或項目公司不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作。財政部《PPP項目合同指南（試行）》第二章規定，由政府方負責取得土地權利以及完成相關土地征用和平整工作，也可以要求項目公司支付一定的相關費用。鑒于政策規定沖突以及規避政府違規舉債的風險的目的，建議盡量不安排由社會資本承擔征拆費用，盡量由政府通過其他方式籌資解決。

（三）政府購買服務

與PPP模式相比，政府購買服務模式同樣可以規避政府違規舉債的風險。依據《政府購買服務管理辦法（暫行）》，政府購買服務，即通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分服務事項，按一定方式程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。但是受限于政府購買服務指導性目錄和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）的負面清單，當下土地儲備中可做著政府購買服務的僅限于：（1）政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。（2）政府購買一般項目土地儲備工作服務的范圍，限定于安置補償等。

（四）政府采購工程

依據《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，地方政府可以使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的工程，其包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。所以，對于土地儲備過程中的基礎設施配套建設和安置房建設等工程項目，可采用政府采購工程的方式規避違法違規融資和解決土地儲備資金不足問題。

（五）委托開發合作

盡管受限于財綜【2016】4號文，我國的土地儲備工作只能由納入土地儲備名錄管理的土地儲備機構承擔，但是地方政府多采用變通手段，通過制定地方性政策，通過競爭性手段選取社會資本方直接參與土地儲備，從而規避違法違規融資和解決土地儲備資金不足問題。

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