地方高校內控建設的現狀、問題與對策

王大華

摘 要 2014年貫徹實施《行政事業單位內部控制規范》以來，吉林省屬高校取得了明顯成效，也存在諸多問題。針對內控建設過程中存在的對政策文件理解不透、落實不夠、內控制度建設水平不均衡、內控設計與高校定位存在偏差、內控有效性評價及監督職能薄弱、內控風險評估機制不健全等問題，提出了深入學習政策文件、落實內控要求、長期系統完善內控制度建設、打造符合各高校定位的個性化內控方案、建立以評促建的內控有效性評價機制、建設動態調整風險防范長效機制等對策。

關鍵詞 地方高校；內控建設；風險防范；吉林省

中圖分類號 G648.4 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）29-0013-04

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的過程。內部控制需要管理層和全體員工共同實施，通過相互制約的控制活動更好地實現組織目標。作為一種能夠保障高校資產安全、提高高校運行效率和效果的管理工具，內部控制需要在高校持續應用并不斷完善。但與企業相比，高校尤其是地方高校經濟環境特殊，內部控制起步較晚，體系相對薄弱，風險較大，作為地方省屬高校在公益教育中又要服務地方經濟，內部控制有其自身特點。由于資金量沒有部屬院校大，教職工及學生數相對少，在內部控制建設過程中要充分考慮成本與效益。

吉林省共有27家省屬高校。2014年國家《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號，以下簡稱《單位內控規范》）發布實施以來，各學校反應迅速，積極配合，內控建設取得明顯成效，同時也存在諸多問題。尤其隨著2015年吉林省教育廳提出9所高校向應用型轉型，地方高校教育質量、規模及財務狀況均發生了較大變化，表現為各單位資金規模逐漸增加，財務部門掌管的資金數額增大，更加劇了傳統內部控制制度與當前形勢的沖突性。基于此，梳理地方高校內控建設現狀，剖析問題并追因，探索對策，從而健全高校內部控制體系，提高高校資產安全和運行效率，為高校改革和健康發展提供支撐，具有較強的現實意義。

一、 吉林省地方高校內控建設情況

2014年，吉林省財政下發《關于開展行政事業單位內部控制建設及會計準則、制度執行情況檢查的通知》（吉財會函[2014]258號），并對全省27所省屬高校內部控制建設情況進行檢查。此舉主要目的是貫徹實施《單位內控規范》和《事業單位會計制度》，規范事業單位內部控制。檢查結果顯示，吉林省地方高校內控理念得到強化，內控機制得以健全，內控職責更加明確，內控手段更加完善，初步形成了內控氛圍，推進了內控整體建設。

（一）將內控納入頂層設計，提供了內控建設組織保障

從整體上看，吉林省各高校普遍重視內控工作，能夠按照內控規范建設“八個一”要求，實施“一把手”工程，將內部控制的建立與實施納入學校頂層設計，加強對內部控制建設的組織領導。省屬高校均成立了以書記或校長為組長、其他相關各處室負責人為成員的內部控制制度建設工作領導小組。通過明確內控牽頭部門、成立相應的組織領導機構，形成各部門各司其職、各負其責，一把手負總責、各部門齊抓共管、層層落實的工作格局，加強了對內控建設的統籌協調和指導，提供了內控建設的組織保障。

（二）各部門聯動，健全了內控權力運行機制

以內控建設為契機，吉林省各高校均根據自身發展需求和整體規劃，對內控權力結構進行了梳理，明確崗位職責權限，規范權力運行程序。同時，加強各經濟管理活動的監督業務，通過辦公室、組織人事、審計、紀檢監察等部門聯動督察，構建了決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，使得決策權、執行權和監督權既相互制約又彼此協調，協同推進內部控制建設和監督檢查，確保了內控制衡本質作用得以發揮。

（三）開展內控基礎性評價，自建自查率100%

2014年以來，吉林省各高校結合各校具體的內部控制目標以及教學、科研、學生管理等業務特點和財務管理、資產安全運行要求，從管理業務和經濟業務兩個層面開展了內控基礎性評價，梳理各項業務的工作流程，編制業務流程圖，查找風險點。據不完全統計，全省各高校梳理的重點業務、編制的流程圖、查找出的風險點和對應的防控措施均達到上千項，基本涵蓋了高校所有經濟業務，自建自查覆蓋面達到100%[1]，及時發現了現有內部控制基礎工作中的問題與薄弱環節，進一步明確了學校內部控制的基本要求和重點內容。總體基礎性評價數據如表1所示。

二、吉林省地方高校內控存在的問題及追因

（一）對《單位內控規范》理解不透，落實不夠

部分高校對《單位內控規范》研讀、理解、掌握不夠，僅關注了內控建設的表面技術性問題，對內控理念、制衡機制、內控方法的理解欠缺，導致內控建設不扎實，在具體的業務層面和操作過程中出現問題。例如，部分高校涉及職位分離的財務崗位，沒有施行不相容職位分離制度，影響了內部監督職能的發揮和效果；部分高校成立了內控建設領導小組，但未在內控制度中將領導機構職責制度化，影響了內控工作的常態化運行；部分高校設有內部審計人員，但未明確崗位職責，影響了內控內部監督職能的運行；部分高校重大經濟事項內控不明確，未建立內部控制關鍵崗位責任制，等等。

（二）內控制度建設水平不均衡，部分高校有明顯缺位

《單位內控規范》要求高校建立適合本單位實際情況的內部控制體系，有效實施內部控制，確保內部控制覆蓋學校經濟和業務活動的全范圍。對于此項要求，吉林省各高校執行情況有明顯差異，一些高校內控制度完備扎實、全面清晰，正朝著規范化、系統化、制度化方向發展。但部分高校表現不盡如人意，有的缺少債務風險控制制度，有的缺少科研項目控制制度，有的“三公經費”控制制度沒有納入內控體系，有的內控管理制度建設明顯滯后。另外，內控手冊的完整性和執行力度有待加強，具體表現為內控規范手冊缺項，沒有按照吉林省財政廳規定的86個項目逐一梳理完善。另外，多數單位的內控規范手冊仍停留在理論和文件層面，落實和執行力度均不夠。endprint

（三）內控設計與高校定位、發展目標存在偏差

地方高校內控設計應基于每個單位自身組織結構的特殊性和實際情況，與單位自身發展目標一致。由于歷史原因，吉林省27所地方高校起步情況較為復雜，有的起源于老中專、技校或職高，有的起源于高職、專科，學校發展定位也不盡相同，內控目標及環境均不同，內控設計也因此應有明顯區別。但在內控實施過程中，內控建設方案趨同，沒有形成基于自身發展定位的、以自身目標為導向的、規范的執行體系，最終導致在目標實現過程中，沒有發揮出內控應有的作用，從而影響了高校的長遠發展。此外，由于時間緊、任務重，省內一些高校聘請了會計師事務所等中介機構負責內控規范建設。中介機構的優點是熟悉內控業務，缺點是程式化工作內容較多，加上不了解學校實際情況，內控設計通常與學校發展目標偏離，切合學校實際和具體工作的內容亟需具體化、細化。

（四）內控有效性評價及監督職能薄弱

地方高校開展內控基礎性評價有兩個主要目的，一是對內部控制建設取得的成果進行“摸底”，更重要的是根據評價結果進一步促進內控建設，即實現內控評價的有效性。吉林省屬高校目前的情況是普遍開展了內控基礎評價，但評價重心仍停留在財務領域，即“摸家底”層面，而未深入管理領域，沒有從全局性、戰略性、發展性高度明確內控的監督程序、要求和職權，進而影響了內控有效性評價及監督的開展。這一點各省份省屬高校的情況類似。比如，山東省省屬高校的內控自我評價情況顯示，91.66%的省屬高校內部控制牽頭部門落在財務，但近半數高校將監督職能落在紀檢部門、內審部門，多頭管理、對內控評價作用認識不足也嚴重影響了內控有效性評價的開展[2]。

（五）缺乏風險意識，內控風險評估機制不健全

與企業相比，地方高校的內控風險評估機制不健全，這與其特殊經濟環境造成的高內控風險相悖。組織結構上，地方高校資產屬于公共資產，不以盈利為目的，其組織框架設計與企業區別較大，特殊的組織結構導致其內控體系相對薄弱。多數地方高校仍未認識到加強內部控制的重要性、緊迫性、復雜性，僅僅從內部牽制或財務控制層面理解內部控制。這就導致在執行過程中，各高校即使制定了內控制度，仍缺乏有效執行和監督，尤其缺乏重大經濟事項決策風險評估，僅憑職能部門的情況介紹或分析就進行決策，造成內部控制規范形式大于內容，程式化、形式化，缺乏剛性控制，無法發揮應有作用。

三、地方高校內控建設對策

（一）深入學習，營造內控環境，落實內控要求

高校內部控制環境主要包括組織架構、集體決策機制、不相容職位相分離、校園文化、反舞弊機制等，是高校內部控制建設的基礎條件，影響高校內部所有人員的控制意識和控制行為，決定了高校的內控效果。因此，各高校要積極營造內部控制建設的良好環境和氛圍，開展《單位內控規范》宣傳。結合主題教育、主題講座等多種形式加大宣傳力度，廣泛宣傳制約內部權力運行、強化內部控制的緊迫性，全面介紹相關經驗和典型做法；加強對直接工作人員的職業道德和業務培訓工作，提高其業務水平，增強其責任意識。通過宣傳、培訓和引導，營造各司其責、責權分明、誠實守信的內部控制工作氛圍。

（二）開展長期系統工作，完善內控制度建設

作為一項系統工程，高校內控制度需要較長的建設周期，要把制約內部權力運行、強化內部控制，作為當前和今后一個時期的重要任務來抓。健全的內控制度是保障學校權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是學校目標實現的長效保障機制。因此，地方高校要根據自身辦學定位、辦學特點和財務業務性質，積極推進內部控制制度建設，對相關內部控制制度進行全面梳理，及時修訂、完善、補充綜合類制度、人事類制度、收支業務類制度、政府采購業務類制度、資產管理制度、合同管理制度、監督類制度。同時，進一步完善相關規章制度和配套文件，嚴抓制度落實，強化對制度執行的監督管理，形成制度管權、制度管人、制度管事的內部管理框架。

（三）根據學校定位，打造個性化內控方案

方案趨同是地方高校內控建設的一大弊病。要避免這一現象，就要求各高校在開展內控建設時具有強烈的校本意識和問題導向，結合自身特點和業務性質，研究制定符合學校定位的個性化內控方案。2014年以來，吉林省部分省屬高校在打造個性化內控方案方面取得了一些成績。其中兩所高校建立了以“一、三、五、七、九”為主要內容的具有學校特色的內部控制體系，即：一套規章制度為依據（內控管理制度匯編）、三種監督方式為保障（風險評估、自我評價、審計監督）、五個控制機制為牽引（組織決策機制、管理執行機制、監督制約機制、信息與溝通機制、目標責任機制）、七項業務工作為支撐（預算業務、收支業務、政府采購業務、資產業務、建設項目、合同業務、科研項目）、九種控制方法為手段（不相容崗位分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、資產保護控制、會計控制、單據控制、信息公開控制、信息技術控制）。一些高校充分發揮校內審計紀檢監察部門的作用，結合黨風廉政建設和黨的群眾路線教育實踐活動，全面開展清權、確權工作，確定了重點權力和崗位廉政職責，修訂內部控制制度，具有較強的可操作性和執行力。高校應將內控規范建設與學校長遠發展緊密結合，營造濃厚的內控環境氛圍，形成“人人學內控、人人懂內控、人人參與內控、人人執行內控”的良好格局，并將內控規范體系建設的框架模式作為課題研究，探索出內控建設的良好路徑[3]。

（四）建立內控有效性評價機制，強化以評促建

內控的有效性指高校建立與實施內部控制對實現目標提供保證的程度，其有效性評價是優化內部控制自我監督機制的重要制度安排，是內控體系的重要組成部分。加強內控有效性評價的切入點有兩個：一是內部控制設計的有效性；二是內部控制運行的有效性。前者強調實現內控目標所需的內部控制規范及程序無一缺失且科學合理，提供的是內控目標實現的物質基礎，后者是在保證前者有效的前提下，檢視內部控制執行情況與內控設計的吻合程度，呈現內控目標的實現效果，同時檢驗前者的合理性。就地方高校而言，厘清兩者關系尤其重要，因為地方高校的辦學定位和特色千差萬別，有效內部控制運行的前提是有針對性的、有特色的內部控制設計，如果內部控制設計上存在漏洞，即使落實較好也是無效運行。endprint

（五）動態調整風險管控，建設風險防范長效機制

隨著教育改革的深化，地方高校在日常經濟活動中面臨的風險多且情況復雜，這些風險既有來自學校內部的，也有來自社會外部的。在穩步推進高校治理體系和治理能力現代化的過程中，為實現內控管理的科學性、合規性，提高單位財產安全級別，應制定學校風險管控規范和風險管理策略，提升風險防范能力和內部管理水平。同時，結合國家和地方省委、省政府關于教育改革和發展的重點任務和工作要求，建立單位內部控制風險管控動態調整機制，根據國家財政財務管理政策要求和單位經濟業務的延伸變化情況，及時補充梳理新增經濟業務事項工作程序，及時調整、修訂和完善風險管控體系，尤其對涉及財務、資產、經費管理的重點部門和重點崗位，建立經濟活動風險定期評估機制，定期對經濟活動風險進行評估，并將評估結果作為完善內部控制的依據。結合環境、經濟活動及學校管理要求的變化，堅持對內控規范體系不斷完善補充，以適應工作中出現的新問題、新情況，努力建設風險防范長效機制。

參 考 文 獻

[1][3]吉林省教育廳關于內部控制規范建設工作情況的報告[Z].吉教財函字[2014]173號.

[2]崔文斐，崔洪俊，崔京京.推進地方普通高校內控建設的思考——以山東省屬36 所高校為例[J].教育財會研究，2017（8）：66-74.

Abstract Since the implementation of "Standard on Internal Control of Administrative Institutions" in 2014， the provincial higher education institutes in Jilin Province has got obvious achievements， meanwhile the problems exist. Aiming at the problems， such as the insufficiently understanding and implementing of the policies， the imbalanced internal control system construction levels， the difference between internal control design and institute orientation， this paper put forward countermeasures that are deeply learning and implementing policies， perfecting internal control construction， building individual internal control plan according to institute orientation， establishing effective evaluation mechanism with evaluation to promote construction， and constructing dynamic adjusting mechanism of risk prevention.

Key words local higher education institutes； internal control construction； risk prevention； Jilin Province

Author Wang Dahua， senior accountant of Jilin Engineering Normal University （Changchun 130052）endprint