國有企業改革研究述評

陳瑞+葛成唯+程周魯丹

摘要：國有企業在國民經濟占支配地位，國企改革也是經濟體制改革的核心環節。而企業改革的源頭是公司治理，核心在于委托代理問題。國有企業的公司治理結構，歸根結底也是何種形式的產權結構更有利于國有企業解決委托代理人問題。國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度和管資產、管人、管事相結合的國有資產管理體制，關鍵環節在于加快國有企業股權多元化改革，積極發展混合所有制經濟，健全完善現代企業制度。

關鍵詞：國有企業改革；公司治理；委托代理

一、 引言

國有企業是國民經濟的核心要素，在國家絕大多數行業和重要領域中起到支柱作用，在我國社會主義經濟基礎中占據支配地位。據財政部統計信息顯示，2017年第一季度的國有企業①資產總規模高達140萬億元，同比增長幅度超過10%；營業總收入高達12萬億元，同比增長幅度近20%；營業利潤接近0.6萬億元，同比增長幅度近40%，可以看出，國有企業資產規模、營業收入和利潤均有較大幅度的增長，對我國的經濟總量貢獻具有重要作用。同時也應清醒地認識到，國有企業仍存在較多問題，特別是企業效率不高、主營業務不突出、人員冗余較嚴重、產能過剩比重高，再加上經濟不景氣、行業競爭加劇等因素，產生了較多效益低下的“僵尸企業”。因此，討論國有企業改革，對于厘清國有企業問題、弄清未來改革走向具有重要的理論和實踐意義，也是推進供給側改革、處置“僵尸企業”、發展實體經濟、保障和改善民生的重要舉措。

二、 公司治理研究

企業改革的源頭是公司治理，此詞最早在西方國家出現，泛指對公司管理和控制的體系，主要是解決所有者、經營者、員工的利益沖突，具體問題大致包括董事會權責機制、管理層薪酬問題等。良好的公司治理能夠增強內部控制、降低委托代理成本。公司治理結構的雛形是公司制企業的形成，最早見于1600年荷蘭和英國的特許貿易公司，而相關理論則可追溯到亞當斯密（2001）所著作的《國富論》②，已經涉及到了公司治理的核心。

對于公司治理結構的內涵，國外學者主要有以下幾種觀點。梅耶認為，公司治理結構是一種以代表和服務于投資者利益的一種組織安排。斯利弗和威斯尼認為，公司治理結構是為確保投資者獲得回報。馬克丁洛認為，公司治理結構是股東、董事和高管之間的利益關系。而國內學者吳敬璉認為，公司治理結構是股東、董事和管理人員組成的一種制衡關系。張維迎認為，公司治理結構狹義上是董事會和股東大會的制度性安排，廣義上則是公司管理層對控制權和剩余索取權的分配安排。周小川認為，公司治理結構本質是股東和利益相關者對公司的控制制衡，具體表現為安排、控制、監督管理層的經營制度。林毅夫從市場機制在公司治理中的作用出發考慮，認為公司的經營、管理和決策是公司治理的體現形式。錢穎一認為，公司治理結構是用于支配企業中有重大利益關系的投資者、管理者、員工之間的關系，并從這種聯盟中獲得各自的經濟利益。

綜述所述，公司治理的核心問題在于處理所有權和經營權相分離所引發的委托代理問題，在于如何保證管理者按股東利益行使職責。

三、 委托代理問題研究

委托代理關系最早由羅斯正式提出，代理人代表委托人行使決策時，則產生了代理關系。杰森和麥克林定義了委托代理關系為契約關系，某類行為主體根據簽訂的契約為它類行為主體提供服務，并獲得相應的薪資報酬。普拉特和譯克豪瑟對此進行了簡化，代理人的行為依賴于委托人的意識，則產生了委托代理關系。哈爾特則認為，由于專業化的存在，導致代理人較委托人更具相對優勢，從而產生委托代理問題。

由于委托人和代理人潛在目標不一致，且存在不確定性和信息不對稱，那么代理人有可能偏離委托人的目標，并可能損害委托人的利益，而委托人又難以發現并加以有效監督。肯思尼阿羅（1985）進一步區分委托代理問題的兩種類型——道德風險③和逆向選擇④。隨即，對委托代理問題的研究逐步集中于如何設計激勵機制和監督機制。羅賓斯泰英和倫德娜構建了一個動態博弈模型發現，在委托人和代理人保持長期的關系并且信心足夠的前提條件下，那么理論上可以實現帕累托一階最有風險分擔和激勵。砝碼認為，代理人市場聲譽能夠約束代理人的行為，促使代理人努力工作，因此通過提高代理人的違約成本，可以有效解決委托代理問題。范里安則提出了另一種有效的辦法，利用潛在的市場競爭機制使代理人相互制約、相互監督。平狄克和魯賓菲爾德（2009）詳細地分析了利潤分享制度和獎金激勵制度的作用，研究發現利潤風險程度越高，或者獎金額度越大，其激勵效果能使得代理人收斂于委托人所設定的目標。國內學者任勇（2007）質疑了委托代理理論中雙方目標利益沖突的假設，認為雙方都希望治理好企業，從而獲得更大的利益。王慧江等（2011）則認為，人力資本的提出意味著代理人出讓智力使用權，也獲得委托人的資源使用權，這種關系是雙向的，也即構成了雙向委托代理關系，據此構建了合作決策模型證明了這種關系的存在。

綜上所述，委托代理理論為解決企業治理問題提供了基本的分析框架，有利于促進企業管理制度的發展和完善。隨著社會經濟的不斷發展、產權結構日益復雜，必然也會催生委托代理理論的深入發展。

四、 國有企業改革的理論

改革開放之前，生產資料由國家控制，經濟政策由政府制定，整個社會的生產、分配都是按計劃實行。改革開放以來，國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度和管資產、管人、管事相結合的國有資產管理體制。無論哪一種改革思路和措施，都有著相應的理論基礎。國有企業改革是我國經濟體制改革的中心環節，關系國有經濟健康發展、保障勞動者最基本利益。國有企業改革具有復雜性和系統性的特點，需要成熟的理論思考、精細的頂層設計、有序的推進實施、有效的調整轉變。在國內外經濟形勢發生深刻變革的情況下，國有企業出現了深層次的發展問題，涉及到體制機制轉變問題。國有企業改革經歷了很多的試錯和探索，并且還在不斷地探索之中。中國的國有企業改革理論就是在不斷爭論中形成和發展的，主要形成了三類流派。第一類是反思改革流派，主張要全面反思國有企業改革。韓德強（2006）認為，國有企業改革受西方新自由主義的影響，已經產生了重大偏差，導致國有資本的過度私有化和國有資產的嚴重流失，加劇了中國社會的分層和矛盾，帶來了災難性的后果。左大培（2005）進一步提出了在適當的委托代理關系基礎上建立國有投資或控股機構，并以國有企業運營時間遠超過民營企業為依據，論證國有企業的效率更高。同時，左大培（2011）指出，在戰略性產業、高新產業領域，只有國有企業才能有巨額的資本興辦和發展，因此應鼓勵國有企業進入競爭性領域，并限制其他類型的資本入股參股。吳宣恭（2011）認為應該重新審視國有經濟在社會生產中的重要地位，否則可能存在國有經濟被侵吞，公有制經濟主體地位被削弱甚至被取代。楊斌（2011）則指出國有企業私有化可能引發大規模腐敗，造就高官家族財團。第二類是深化改革派，主張完善國有企業治理構架、建立現代企業制度、繼續深化改革。與反思改革派相對立，鐘志偉（2005）認為堅持改革、排除干擾，不能因對新自由主義的批判而否定改革的成果。高尚全（2010）肯定了鐘志偉的觀點并提出完善產權制度是規范市場經濟秩序的基礎。樊綱（2008）指出經濟體制改革仍不完善，中國的制度變遷還面臨著很多問題亟待解決。張維迎（2010）認為市場經濟只有建立在產權制度基礎之上才是有效率的，應減少政府對市場經濟的干預。蘇小和（2010）支持張維迎的邏輯關系，并指出未來的改革仍將是要建立產權清晰、治理結構明確的企業制度。第三類是分類改革派，綜合了反思改革派和深化改革派的觀點，主張分類推進改革，既要繼續保持特殊國有企業的投資或控股權利，也要繼續推進普通國有企業的產權制度政策。金碚（2002）認為國有企業在完成一般性競爭產業的歷史使命后應該退出，交由非國有企業繼續去發展。樊綱（2008）則進一步主張國有企業民營化。endprint

三種改革流派均肯定了國有企業的地位和作用，其爭論的實質問題是國有企業的公司治理結構，歸根結底是何種形式的產權結構更有利于國有企業解決委托代理人問題。三種改革流派觀點各有可取之處和不足之處（藍定香，2013），其比較如表1所示。

五、 國有企業改革的歷程

梳理國有企業改革的實踐脈絡，窺視制度變遷的歷史進程，一個普遍的認識是，國有企業改革無疑帶來了經濟、社會關系的巨大調整，而這種調整往往又對深化國有企業改革提出新要求，但不容忽視的是，改革政策方針的落地實施面臨著意識形態的掣肘、行為慣性的地質和既得利益的阻撓。國有企業改革大致可以分為四個階段。

第一階段的改革可追溯為1978年～1984年。國有企業高度集權模式的打破，這一時期主要政策是經營層面的改革。中央政府注意到國有企業自主經營權不夠放開，難以調動生產經營積極性。高度集權的國營體制最嚴重的一個缺點是管得多、管得死，國有企業難有一定的自主權。為了解決這一重大缺陷，十一屆三中全會通過了一系列擴大企業自主經營權的文件，相繼實施了“利改稅”、“撥改貸”政策，“放權讓利”是這一時期國企改革最顯著的特色。由于國企普遍承擔了政策性負擔，政企之間存在信息不對稱，加劇了國企管理者的道德風險，企業管理者往往會以政策性負擔過重為由來掩飾經營不善問題，而中央政府又難以直接根據企業的經營業績來評判管理者是否盡職，這導致了較為普遍的“工資侵蝕利潤”現象，最后的結果是國家財政收入反倒下降了。為確保國家財政收入不被侵蝕，先后通過實行利改稅和撥改貸等政策來強化國企的預算約束，但效果不佳。

第二階段的改革可追溯到1984年～1992年，探索多種形式的經營責任制，這一時期的主要政策是所有權過渡的改革，想法最初受家庭聯產承包制的實施效果所啟發。國有企業開展承包制，初步嘗試股份制改革。期間，先后開展的兩輪承包制改革，主要形式是“兩保一掛⑤”，實施之初，便調動了國有企業管理者和員工的積極性，但值得注意的是，企業的政策性負擔仍然成為管理者掩蓋經營不善的借口，一方面，在承包時承諾負盈不負虧，而一旦企業虧損，國企管理者將問題歸咎于政策性負擔，另一方面，承包制是典型的非公有經濟形式的體現，有礙公有經濟發展壯大。不同于承包制改革，另一些學者提出了股份制改革，沿著所有權和經營權相分離的思路來推進政企分離，優化產權結構，形成現代企業治理制度，對企業所有者、經營者和員工起到激勵和制約作用。國企股份制改革始于1986年，同年年底，國務院推進了大中型國企股份制的試點，1992年《股份制企業試點辦法》是第一個關于股份制改革的全國性文件。

第三階段的改革可追溯到1992年～2003年，現代企業制度的建立，這一時期的主要政策是“以制度創新”代替“承包制”的戰略，1993年頒布的《公司法》標志著國有企業改制正式實施，國有企業改革的主體思路和目標是建立現代企業制度，其特征可概括為“產權明晰、權責明確、政企分開、科學管理”。現代企業的運作，有賴于一個公平競爭的產品、要素等市場體系，但對國有企業政策性負擔所造成道德風險問題仍難以消除。

第四階段的改革，是從2003年到現在建立的“以中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益、權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”的國有資產管理體制。“現代產權制度”概念的提出，肯定了產權是所有制的核心和主要內容，按照現代企業制度的要求，國有大中型企業繼續實行規范的公司制改革，包括董事會建設、股東大會建設、監事會建設等公司治理構架。

改革開放以來，國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度和管資產、管人、管事相結合的國有資產管理體制。無論哪一種改革思路和措施，其核心和關鍵環節在于加快國有企業股權多元化改革，在于積極發展混合所有制經濟，同時深化國有企業管理體制改革，建立健全現代企業治理制度。

六、 結論

國有企業是國民經濟的核心部門，國有企業改革也是我國經濟體制改革的核心環節。而企業改革的源頭是公司治理問題，核心在于處理所有權和經營權相分離所引發的委托代理問題。隨著社會經濟的不斷發展、產權結構日益復雜，必然也會催生委托代理理論的深入發展。國有企業的公司治理結構，歸根結底也是何種形式的產權結構更有利于國有企業解決委托代理人問題。國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度和管資產、管人、管事相結合的國有資產管理體制。無論哪一種改革思路和措施，其核心和關鍵環節在于加快國有企業股權多元化改革，在于積極發展混合所有制經濟，同時深化國有企業管理體制改革，建立健全現代企業治理制度。

注釋：

①指國有及國有控股企業，包括央企及下屬單位企業，還有地方國有及控股企業。但此處統計不包括國有金融類企業。

②譯文版的核心意思是公司經理人不可能像合伙人那樣去管理公司，因為經理人和合伙人潛在利益不一致。

③理性經濟人在最大限度地增進自身效用的同時做出不利于他人的行動。

④制度安排不合理所造成市場資源配置效率扭曲的現象。

⑤一保上繳稅利，二保企業的技術改造，一掛則是職工工資總額與企業經濟效益掛鉤。

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作者簡介：陳瑞（1990-），男，漢族，江西省撫州市人，北京大學經濟學院博士后科研流動站、中國信達資產管理股份有限公司博士后科研工作站聯合在站博士后，研究方向為產業經濟；葛成唯（1981-），男，漢族，山東省泰安市人，泰山醫學院外國語學院講師，對外經濟貿易大學國際商學院博士生，研究方向為企業管理；程周魯丹（1993-），女，漢族，吉林省吉林市人，北京外國語大學高級翻譯學院碩士生，研究方向為貨幣經濟。

收稿日期：2017-11-15。endprint