行政決策集體討論決定質疑

摘 要：我國行政決策的法律調整目前在中央層面上還是立法空白，但一些地方率先已有一些零星立法。從這些地方立法中我們發現，關于行政決策作出的模式幾乎都采取集體討論決定。這一模式可能有它優越性的一面，但依行政權行使的特性、行政行為的構成要件、行政程序的法治要求等而論，應當說都是不契合的。它會降低行政效率、縱容行政懶政、淡化行政程序、制約行政問責。為此，我們認為，行政決策的作出可以通過集體討論的形式但不能夠由集體進行決定；可以讓相關主體參與到行政決策中來，但參與權并不等于決定權。

關鍵詞：行政決策；集體討論；集體決定

作者簡介：關保英，男，法學博士，上海政法學院教授，博士生導師，從事行政法學研究。

基金項目：上海市法學高原學科項目“行政法基礎研究”，項目編號：SHZF201501；中央財政支持地方高校建設專項資助項目“城市治理的行政法治研究”

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）06-0069-09

行政決策的法律調整在我國行政法治中還處在嘗試階段，中央層面上的行政法文件尚未對行政決策的程序及其實體內容作出規定，目前的行政決策規范幾乎都存在于地方立法層面上。1一些地方立法對行政決策的若干主要問題都作了規定，例如行政決策的模式、行政決策的程序等，應當說地方立法對行政決策的規制有利于行政決策的法治化。同時我們也注意到，有些地方有關行政決策的法律調整還存在著這樣或那樣的瑕疵，以行政決策的模式為例，諸多地方所制定的規制行政決策的行政法典就將集體討論決定作為行政決策的模式之一，我們認為，這樣的決策模式既有理論上的缺陷，又不利于行政責任的追究。本文就是針對行政決策集體討論決定的弊害和法理缺陷作初步分析。

一、行政決策集體討論決定基本釋義

所謂行政決策集體討論決定，是指行政系統在作出行政決策時通過行政系統中的領導人員、主管人員以及其他構成人員共同作出決策選擇的行政決策模式。從各個地方制定行政決策的程序規范來看，有下列四種關于集體決定的行為模式：一是原則性規定。就是在行政決策程序規定的總則部分體現集體決定的內容，把集體決定作為行政決策程序中的一個原則。例如《上海市重大行政決策程序暫行規定》第5條第4款規定：“重大行政決策應當進行合法性審查，并由決策機關集體討論決定。”通過這樣的法治原則要求行政決策的作出必須發揮集體的力量并通過集體作出最后的選擇。二是規則性規定。就是將行政決策集體討論決定作為行政程序典則中的一個規范。例如《廣州市重大行政決策程序規定》第18條規定：“完成公眾參與工作后，決策征求意見稿應當經決策起草部門的法制機構審核，并經決策起草部門領導集體討論通過后，形成決策草案及其起草說明。”作為規則將行政決策集體討論規定下來要比原則層面上的規定更進了一步，之所以這樣說是因為在法律規范的構成中規則與原則相比更加剛性，更加不能有伸縮的余地。以此而論，以規則形式確立的集體討論決定使決策由集體作出的傾向更加明顯。三是復合性規定。在復合性決策規定中，行政決策集體討論決定既體現于原則層面上也體現于規則層面上，它是原則與規則的有機結合。進言之，復合性規定更加強化了行政決策集體決定的屬性。換言之，在復合性規定的格局下，行政首長作出行政決策的可能性幾乎完全不存在。四是選擇性規定。行政決策所涉及的事項是有所不同的，在各地制定的行政決策的行政法典則中基本上都區分了一般決策和重大決策，就是涉及重大問題的決策歸入到重大決策的范圍中，而涉及一般問題的決策則歸入到一般決策的范圍中。由于決策存在類型上的劃分，一些地方便根據這些類型予以確定行政決策的模式。我們注意到，重大行政決策在諸多地方都采用了集體討論模式，而其他決策則不一定采用這樣的模式，這就使得行政決策的集體討論是可以進行選擇的。總之，我國目前存在地方層面上行政決策程序規則都以這樣或那樣的方式被賦予了行政決策集體討論法律上的屬性。那么行政決策集體討論決定究竟包括什么樣的含義，筆者試從下列方面予以分析。

第一，通過行政會議集體討論決定。我國行政權的行使在1982年憲法制定之前一直采用的是集體負責制，該制度的典型特征是諸多重大乃至于一般行政問題都要通過行政會議進行決定。我國行政系統中有兩個不同的行政會議就是這種歷史傳承的結果，一個會議是常務會議，就是行政系統中主要領導人員參加的會議1，現在我國政府行政系統內部都設有這樣的會議機制；二是全體會議，就是行政系統中全體領導人員或公職人員都能夠參加的會議。上述兩種會議形式也是行政系統中決定問題的兩種方式。在常務會議中通過主要行政領導作出有關的行政決定，而在全體會議中則通過全體成員共同作用作出決定。行政會議的決定模式常常通過一定的復合會議行使的機制，如通過多數意見、通過相應的表決等。會議行政決策模式必然反映了集體決定的狀況，應當說我國行政系統中的一般決策或者重大決策行政會議都起了重大作用，在會議行政決策中可能會規避行政決策的風險，因為行政會議將包括行政首長在內的意見都作了包容，也有利于避免行政過程中的專斷，這也是會議式決定的優勢。

第二，通過投票集體討論決定。在民主機制中，投票是非常重要的作出決定的方式，有人甚至將投票與民主機制視為同一范疇的問題：“投票行為不合法，均足以影響真正的民意。”[1]（P256）無論在西方的議會制之下還是在我國的人民代表大會制之下，投票是決定問題的最基本方式，相關的法律典則也會對投票作出技術規定。然而，投票更多的體現于議事范疇的領域或者說存在于立法領域，無論在法治發達國家還是我國基本上都是如此。但是，行政系統作出相應的決定可以采用投票的方式，該方式在我國行政系統中也是一個歷史傳統，我國早就確立了少數服從多數的原則，該原則實質上就是投票規則的具體化，我國的諸多政府組織法都從不同角度確立了這個原則。2所以，行政決策的集體討論決定就必然存在投票這種基本方式，當然在我國行政法治實踐中，我們并不主張和提倡讓一個行政決策的作出通過票決來作出，但不爭的事實是，我國行政系統的領導人員和公職人員下意識地存在著多數意見優于少數意見的心理，這就必然使很多行政決策在作出之時以這樣或那樣的投票方式作出。在投票模式中，行政首長和行政主管人員只是投票人之一，他們僅僅代表個人意見和主張，換言之，由行政首長負責的行政管理制度和原理在投票決定的過程中同樣沒有存在的空間。endprint

第三，通過協商集體討論決定。近年來，在我國學界和實務部門提出兩種關于民主的概念和模式。一種是西方的代議民主模式，就是通過議會這樣的代議機構使公眾行使個人民主權利，我們常常將西方的整個民主機制稱作為代議制政府，從廣義上講，代議制政府是對西方立法機構、行政機構乃至于司法機構的統稱。[2]（P52）另一種是我國的協商民主，就是說人們普遍認為我國的民主與西方的代議民主存在著質的區別，我們采取協商民主這樣新的民主模式。所謂協商民主就是指廣大公眾和社會系統通過商議參與國家管理和其他國家管理事務的民主形式。[3]（P5）協商民主在我國已經是一個非常普遍的概念，它不僅僅體現于有關立法問題的決定和選擇，它也包含著有關行政問題的決定和選擇。即是說在行政決策集體討論的含義中其中有一個方式就是協商，它包括行政系統與廣大公眾的協商，行政系統與利害關系人協商，更包括行政系統內部的協商。例如，在行政系統中不同層級的公職人員之間的商議、不同層級的行政機關之間的商議契合了協商民主的基本含義，但對于行政決策集體討論而言它同時排斥了行政首長的決定權，當然也排斥了行政主管人員的決定權。

第四，通過征求意見集體討論決定。征求意見在我國行政系統的行政決策中是普遍存在的，它與行政會議和投票等方式不同，似乎更加具有非正式性。行政會議是我國政府組織法規定的決定問題的形式，他們的存在有行政法依據，而投票在我國相關的法律中也有規定，一旦問題的決定進入到投票方式，就必然具有正式性，因為人們常常會認為投票本身就具有嚴肅性。與行政會議和投票相比征求意見則更有靈活性，征求意見在我國似乎還不是一個正式的法律用語，令人欣慰的是一些行政法典已經認可了征求意見的概念。1那么，究竟如何理解征求意見的含義呢？在筆者看來，它使有關的決策機關在作出決定時收集并吸收不同主體對該問題的觀點和認知，并將這些觀點和認知融入到所作出的行政決策中。如果這些意見代表了某種主流，如果這種意見具有相應的合理性，它就影響決策機關的最終決定。應當說，在我國行政法治實踐中隨著行政制度的完善，征求意見也逐漸地被正式化，在征求意見的過程中，決策機關以及主要領導人員雖然是決定問題的核心力量，但隨著這些主流意見的滲入，也會淡化行政首長和行政主管人員在行政決策中的核心作用。基于此，征求意見也是集體討論決定基本方式之一。

二、行政決策集體討論決定的法理阻滯

行政決策究竟如何作出應當有三個分析的視角：第一個視角，它應當是一個技術問題。行政決策長期以來并沒有受到法律規范的調整，之所以會形成這樣的狀況是因為人們通常認為行政決策是行政學領域的問題，是行政學研究的范疇。作為行政學范疇的問題它更多的是作出決定的技術問題，這個認知具有它的合理性。以這個認知作出進一步的推論，我們也可以將行政決策中的個人決策、行政決策中的集體決策等作為技術問題來看待。第二個視角，它應當是一個公權問題。在法律上有公權和私權的區分，私權屬于市民社會的范疇，它歸屬于社會個體。[4]（P258）與之相比，公權則屬于國家公共權力的范疇，它歸屬于國家公共權力機關，在現代公法體系中，它是行政系統的固有職責，所以我們在分析行政決策的模式時必須將它與公權的若干屬性予以統一，將它放在公權的視野中予以考量。由于它是一種公權，所以人們更愿意給它貼上集體決定的標簽，似乎在集體決定的模式中行政決策作為公權的屬性才能夠有所突顯。當然這是對行政決策作為公權而作出的不適當推演，換言之，公權的行使主體并不必然排斥決策中的個人行為，美國的總統制就生動地證明了這一點。第三個視角，它應當是一個法律問題。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對行政決策的法律調整作了較為全面的規定，例如，“把公眾參與、專家認證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”[5]（P16）。這實質在國家層面上確立了行政決策的法律調整問題，質言之，這個頂層設計使行政決策由原來的技術問題變成了現在的法律問題，至少賦予了行政決策一定的法律屬性，行政決策的模式也就自然而然地有了法律上的視角。即是說，無論是集體決策還是個人決策都應當從法律上找到它的根源。上列三個分析視角應予統一考量，以便發現行政決策集體討論決定與行政法理是不契合的，筆者將它稱之為法理阻滯。這些法理阻滯可以從如下方面分析。

第一，悖反行政權特性的法理阻滯。國家權力存在著類型上的劃分，這種類型的劃分既是理論問題又是法治實踐問題，不同的國家政權體系對國家權力的劃分有不同的模式，有的劃分為三權、有的劃分為四權、有的劃分為五權。1不同的國家權力常常采用不同的行使模式，例如立法權的行使模式更多地強調它的議事的特性，所以絕大多數國家都不會追求立法權形式中的效率，而將著力點放在普遍參與乃至于討價還價上。而立法上的投票和商議便是最基本的決定問題的方式。而行政權作為又一種重要的國家權力，則不能夠進行討價還價，必須強調它的責任與效率，正如《聯邦黨人文集》所指出：“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力。”[6]（P356）由此可見行政權是一種特殊的國家權力，它的功能在于執行國家意志，而不是表達國家意志，對國家意志的執行必須及時，必須與表達出來的國家意識相契合，而如果行政權的行使過分地討價還價那就必然影響行政權的行使的質量。行政決策及其模式的確定不能脫離行政權的相關屬性，集體討論決定顯然與行政權特性中所包含的責任及效率是相悖的。所以我們認為行政決策集體討論決定存在著法理阻滯。

第二，悖反行政行為要件的法理阻滯。行政決策在行政法中究竟處于什么樣的地位，我國學界尚未給出確切的解答，然而從法治發達國家行政程序的法律規定中我們便可以知道行政決策是行政行為的一種。例如《美國聯邦行政程序法》第 551 條就有裁決令的規定，而裁決令就類似于行政決策，只是它的適用范圍比一般意義的行政決策更狹隘一些。[7]（P40）在有些情形下，行政決策是具體行政行為，而在另一些情形下，行政決策則可能是抽象行政行為，無論它屬哪種形式都存在著法律要件。我們可以將行政行為的法律要件概括為主體要件，就是該行政行為是由哪個主體所作出的行政行為。主體要件無疑是行政行為中最重要的構成要件。形式要件，就是該行政行為是通過什么樣的方式作出，它或者是要式或者是不要式。形式要件能夠決定一個行政行為的模式。程序要件，就是一個行政行為所作出的順序、期限等方面，程序要件是行政行為要件的實質內容，現代行政決策在程序要件上大做文章，一定意義上講，程序要件決定了行政行為的法治化程度。效力要件，行政行為是能夠發生法律效力的行為，行政程序法必須對行政程序發生效力的細節作出規定，例如在什么條件下行政行為才能夠生效，什么條件下行政行為能夠終止。行政決策集體討論決定與行政行為的上述要件并沒有保持高度的契合，以行政行為主體要件為例，行政行為的主體應當是確定的，常常要對應到行政主體中的個人，而集體討論決定則無從找到一個行政行為中的個體或者個人。深而論之，行政決策集體討論決定更多地將行政決策視為政治范疇的問題，而不是法律范疇的問題，它更多地是將行政決策用政治機制的模式進行考量，而恰恰使它背離了行政行為的構成要件。endprint

第三，悖反行政決策機理的法理阻滯。行政決策被納入法治軌道之后它就首先必須符合法律機理，我們注意到，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對行政決策還有這樣的規定：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”[5]（P17）應當說這個規定所揭示的是行政決策的法律問題，但同時它也契合了行政決策本身的規律性。行政決策的規律性所指的是行政決策本身所具有的質的規定性，這個質的規定性體現為行政決策對于行政過程而言既是起點又是終點，一個行政過程必須有行政決策，首先作出正確的選擇，而這個選擇作出之后就會影響行政過程的最后結果。行政決策終身責任追究的確立就基于行政決策的這個質的規定性。一旦行政決策由集體討論作出，它可能將行政決策的注意力集中在行政決策的開始階段，而忘卻了后續發展。在行政決策作出后，如何進行責任追究就成了行政法上一道難題，甚至成為空中樓閣。行政決策本質屬性的另一個方面便是它將宏觀問題與微觀問題作了統一，與其他具體行政行為相比，行政決策是宏觀范圍的問題，而與抽象行政行為相比，行政決策又是微觀問題，這兩個方面的結合恰恰使行政決策超越了一般行政行為的概念。我們認為，集體討論決策契合了行政過程中宏觀問題的特性，而忽視了行政決策的微觀層面，從另一個角度講，行政決策的集體討論有悖于行政決策的機理。

第四，悖反行政程序規則的法理阻滯。現代公法理論中有一個正當程序的概念，該概念的產生最早體現于美國憲法第五和第十四修正案[8]（P15，18），它的基本內涵是當公權對私權產生社會影響時公權必須遵循嚴格的程序規則。例如公權主體必須符合法律要件，公權的運行必須符合法定的形式，公權對待私權必須保持一視同仁。隨著行政法治的不斷發展，人們將法律的正當程序拓展為三個基本內涵，并且確定了正當程序的三個基本原則，這就是公平原則、公正原則、公開原則。在公平原則之下強調行政程序的合法性，強調行政程序的剛性構成要件，強調行政主體不能在程序之外接觸當事人；公正原則則要求若牽扯到社會個體利益的則需要舉行聽證會，要給當事人陳述的機會等，反過來說如果一個行政決策沒有涉及具體的當事人就不存在聽證和陳述意見等問題；而公開原則則要求行政行為必須對社會公眾予以公開。正當程序理論在當代公法體系中有著非常重要的價值，它的核心價值在于任何行政行為都應當保持正當性、嚴格性、標準化。行政決策集體討論決定之所以與正當程序相悖，就在于集體討論決定所追求的是行政行為的社會效果、行政行為的其他非法律效果，而沒有追求標準化、規范化和嚴格化。正如上述，我們對集體討論的行政決策很難建構正式的法律責任追究制度，這是行政決策集體討論悖反法理的又一個表現。

三、行政決策集體討論決定的弊害

近年來，我國諸多地方已經引起了對行政決策法律規制的重視，正如上述諸多地方都制定了調整行政決策行為的行政法典則。然而，從我國行政法治的總體格局來看，行政決策還存在這樣的問題：一是行政決策有一定程度的失控，即是說絕大多數行政決策并沒有被納入到法律調控范圍之內，這就導致了行政決策在行政法治上一定程度失去了控制。眾所周知，我國行政法治還存在著諸多亂象，如地方政府的形象工程，地方政府的不作為，一些行政主體的選擇性執法等等，這些問題是行政法治問題混亂的外在表現，它們與行政法不無關聯。如果某個范疇的行政管理事項能夠帶來政績，行政主體便常常積極地作出決策，而不管這種決策是否需要。反之，若某個行政管理領域的事項會給行政主體帶來麻煩，它便疏于決策即我們常說的決策不作為。應當說一定范圍內行政決策的失控是我國行政法治面臨的主要問題之一。二是決策失范。行政決策是行政行為的一種，與其他行政行為相比它是非常特殊的，它既沒有完全與抽象行政行為相契合，也沒有完全與具體行政行為相契合，但同時他又具有這兩個行政行為的特性，這就使得有關行政執法的法典不能規范行政，有關行政立法的法典也很難規范行政決策行為。1而我國目前的行政立法似乎要么針對抽象行政行為，要么針對具體行政行為，這致使行政決策行為處于二者的真空地帶，所以從總體上講行政決策是處于失范的狀態。三是決策失序。行政決策的程序是非常復雜的，在行政管理學中行政決策有一套作為技術范疇的程序規則，如行政決策中問題的提出，行政決策中方案的形成，行政決策中方案的分析，行政決策中方案的選擇等諸多方面，這些技術環節都非常重要，他們是行政決策的基本步驟，是行政決策的基本的運作程序，這些技術范疇的程序與行政程序法所要求的行政行為的程序是存在反差的。換言之，行政程序法所規定的行政行為的程序不能夠原封不動地套用到行政程序中。我國行政法治實踐中，行政決策程序的運作就處于這種兩難的狀態中，這便是行政決策失序的表現。四是決策失靈。行政決策與行政過程的關系非常密切，以至于任何一個行政過程都存在于行政決策行為之中，離開了行政決策過程，行政行為就無從談起。由此可見，行政決策的質量決定行政過程的質量，進而決定了行政權的質量。行政決策如果沒有高度地適應行政管理的過程，它就是決策失靈。歸根到底，我國目前行政決策的狀況便有一定程度的失靈，而且這種失靈存在普遍性，行政決策集體討論決定與行政決策的上列問題是有關聯的，一方面行政決策的上列問題為行政決策集體討論決定提供了溫床，提供了前提條件，另一方面行政決策集體討論決定也進一步強化了上述制度缺陷。具體而論，行政決策集體討論決定有下列弊害。

第一，降低行政效率。行政效率是行政系統面臨的一道難題，馬克思·韋伯發明了現代官僚體制理論，根據他的理論，行政系統中的公職人員存在于龐大的行政系統之中，他們已經被行政機構以及行政職位做了人格化的處理，被處理的行政公職人員只是行政機構這個大機器的一個零件，只是這個機器齒輪上的一個輪牙。在行政法中是通過相關的權利和義務體現這種人格化的：“行政主體是一個權利和義務的主體，在法律上能夠作為權利和義務的主體成為人。法律上的人有兩種：一為自然人，二為法人。自然人是實際存在的人，當然可以作為權利和義務主體。所有的人都是權利和義務的主體。至于權利和義務的內容和范圍，取決與法律的規定，隨時代的進展而不同。”[9]（P31—32）韋伯的這個分析表明在現代行政系統中個人的作用越來越被削減，與這種削減相適應的就是行政機關效率的實質，正因為如此，法治發達國家都非常注重提升行政系統中的行政效率，就是用法律手段防止行政效率的遞減。有些國家在行政程序法中設立了許可加快制度，要求行政主體在一些行政許可中要采用能夠加快審批過程的制度，一些國家也在體制設置中強調了行政首長處置的能力，賦予了行政主管人員作出行政決定的權限，而這樣的權限是相對集中的。美國行政系統中設有內閣，但在美國決定問題的程序則高度歸屬于政府首腦，而不是內閣中的委員會，因為通過集體討論決定必然會加大行政決策作出的成本，必然會延遲行政決策作出的速度。毋庸置疑，行政決策集體討論決定必然會降低行政效率，對于一個行政過程而言，行政決策是一個首要環節，行政決策遲滯必然導致行政過程的遲滯，這是行政決策集體討論決定的首要弊害。endprint

第二，縱容行政懶政。行政權與其他國家權力相比，有一個非常重要的特征，就是它的積極性和主動性。尤其當人們將行政權與司法權進行比較時，認為司法權是一種不告不理的權利，就是說在沒有發生司法案件的情況下，司法機關必須表現得相對消極，而不能積極主動地對社會發生作用。相反，行政權則是一種顯得更加主動的權利，它要求行政系統要積極地把法律規范的規定與社會事態予以結合，英國行政法中的“綠燈理論”[10]（P159）就要求行政系統在滲入社會機制中要有非常大的積極性和主動性，要能夠充分地為公眾提供公共服務。這個理論與給付行政是相契合的，它存在于福利國家的背景之下，行政系統要善于作出行政決策，尤其要求行政首長在作出行政決策時要有非常大的主動性和創造力。然而，行政決策集體討論決定違反了行政權主動性的原則，這其中的道理是非常簡單的，就是我們習慣上所講的三個和尚沒水吃的情形。因為集體決策的過程中，行政首長是集體中的構成分子之一，尤其在通過會議、通過協商、通過投票作出行政決策的格局中，行政首長自然而然地會有行為取向上的消極性，這樣的消極性表現在行政行為履行之中，實質上就是一種懶政。近年來，我國行政系統普遍存在著行政決策不作為的現象，就是本應該作出行政決策，而由于諸多原因行政系統沒有作出決策，集體討論在一定程度上助長了行政決策的不作為，如果我們將問題從相對較高層次來分析，它便縱容了行政懶政。

第三，淡化行政程序。行政程序是通過法律規范予以規定的，它屬于法律范疇的問題而不僅僅是行政過程中的技術問題。許多國家的行政程序法都涉及了行政決策問題，當這些國家在行政程序法中對行政決策進行調整時，他們通常并沒有選擇行政決策這個概念，而將行政決策按照不同的行為類型做了適當的劃分，并根據不同的決策類型設計有針對性的程序。例如行政規劃必然屬于行政決策的范疇，但諸多國家都用行政規劃的概念來體現這個規范，并對該范疇的行政決策設置具體程序。我國的城鄉規劃法以及其他調整規劃的行政法典也有類似規定。除行政規劃之外行政決定似乎也是行政決策的一個類型，之所以這樣說是因為行政決定的作出也帶有強烈的選擇性，就是擺在行政主體面前有諸多可以選擇的方案，行政主體從可供選擇的方案中選出一個，從而作出決定，這是契合行政決策的概念的。而行政決定適用的是另一種程序，不是行政規劃的程序。無論是行政規劃中的程序還是行政決策中的程序都有著嚴格的程序規則，在這些程序規則中不需要體現集體討論的問題。由此可見，行政決策集體討論決定將行政決策的類型化的程序做了非常抽象的處理，這樣的處理對于一個國家的行政程序的建構和運行是有弊害的。

第四，制約行政問責。行政問責近年來是我國行政法治中的熱點問題，所謂行政問責是指有權的國家機關對行政系統中的領導人員、主管人員或者其他責任人員所進行的法律上的責任追究。1 我國諸多行政法規范尤其部門行政法規范都設置了行政問責的條款，例如《中華人民共和國義務教育法》就對行政領導人員沒有很好地履行義務教育的組織職能或者其他職能確立了問責的制度。行政問責在絕大多數情況下是針對行政系統中個體的，這些個體或者是行政首長，或者是行政主管人員，或者是其他責任人員。行政問責與公務員違反紀律處分的責任追究并不是同一概念，我們并不能將公務員的個人責任追究等同于行政問責。行政問責的邏輯前提是現代責任政府的責任建構，即是說若沒有現代責任政府的建構行政問責就無法進行，就失去了相應的制度前提。正如上述，我國在1982年確立了行政首長負責制，就是將原來的實質上的委員會制變成了現在的行政首長負責制，該制度要求各級行政首長要對本級行政系統行政權的行使承擔責任，而每一個行政機構決定問題也應當由行政首長作出最后決定，這個制度的改變是非常有價值的，它既有提高行政效率的價值，又有使行政權責任化的價值。換言之，在委員會制之下行政系統若發生濫用職權或者誤用職權等行為瑕疵，相應的責任追究則難以實施，因為常常找不到直接責任人。行政首長負責制則改變了這種格局，行政決策集體討論決定實質上悖反了有關行政首長負責制的行政法制度，我國目前諸多違法或者不當的行政決策難以進行責任追究便與這種委員會制的權力行使有關，因此我們認為行政決策集體討論決定制約了行政問責。

結 論

行政決策的運作機制涉及諸多復雜因素，在強調行政決策運作的合理化和法治化的過程中我們必須有效區分下列三對關系。第一個需要區分的關系是集體討論與集體決定。行政決策集體討論與集體決定是兩個不同范疇的概念，在行政立法中若能夠合理區分這兩個概念是合乎理性的。究竟如何看待集體討論和集體決定？事實上，二者應當是涇渭分明的。所謂集體討論就是指在行政決策方案的形成過程中行政系統中的相關人員都可以提出自己的主張，都可以對行政決策的方案“說三道四”，在這個階段大家都有充分發表意見的機會，而且常常是在這個階段發表的意見越多，行政決策的可靠性越強。反之在這個階段只有很少的意見，行政決策的可靠度也就越低。在這個階段的獻計獻策是非常重要的，它能夠為行政決策的最后選擇奠定良好的基礎。而所謂集體決定則是指行政決策的最后決定權不在行政首長手上而是通過討論和商議的機制為之。集體討論并不等于集體決定，集體決定就行政系統而論是一個違反行政法治機制的決定方式。總而言之，行政決策的作出應該通過集體討論的形式但不能夠由集體進行決定，如果我們能夠合理地將這兩個概念予區分并能夠處理，才能夠作出理性構建。第二個需要區分的關系是參與與決定。行政決策的形成是一個過程，從決策動議的產生到最后作出決定需要按照若干不同的環節，每一個環節都有不同的介入者，如行政首長、行政主管人員、利害關系人、其他社會主體等，他們都有權參與到整個決策過程中來。我國近年來在諸多行政管理領域所實行的聽證制度就是這種形式的體現，聽證會的參與者除了利害關系人，其他主體也有參與的機會。相關主體參與行政決策是行政社會化和行政民主化的體現，但參與權并不等于決定權，即是說行政系統中的集體參與是合理的，而參與者并不享有決定權。從我國責任政府的憲法規定來看，任何行政決策其最后決定權都是行政首長，如果我們在這個問題上犯了錯誤那么行政決策的機制構建就會出現巨大偏差，而目前諸多地方制定的調整行政決策的行政法典則幾乎都沒有很好地區分參與與決定的概念。第三個需要區分的關系是民主與集中。民主與集中的關系是我國政府行政系統的一個非常重要的組織原則，這一原則也是由憲法予以確立的。1該原則通常被理解為民主基礎上的集中和集中指導下的民主，這個關于民主集中制內涵的解讀是科學的，即是說一個問題的決定應當有相關主體充分發表意見的機會和空間，而最后的決定則是相對集中的。但是民主集中制原則在行政系統中是存在一定的誤讀的，一些學者認為在現代民主政治制度之下，行政權的行使同樣應當體現民主、體現它的社會化，諸多學者對參與行政的界定就基于民主行政的概念。在筆者看來這是一個有失偏頗的見解，之所以說這種見解有失偏頗是因為在行政法治中行政權威原則同樣有它的內涵，有學者就強調：“行政是國家機器為實現其目的，特別是為了執行法律而運行著的國家權力。”[11]（P83）人們用行政高權來表述行政權在當下的特性就是行政系統在對行政問題的作出和處理時，可以在排斥任何外在因素的情形下作出決定。筆者認為，行政高權盡管不能作為行政權行使的主流，但行政系統在一定事項上保持它的高權特性是必需的，行政決策就作出選擇的那一刻而論，它是排他的，它是不存在任何意見上的參與的。行政決策的作出若還存在這樣或那樣的參與，便無法形成最后的行政決策。基于此，我們不能夠誤認為行政決策的作出也是純粹民主的。上述三個范疇的關系得到正確認知和處理之后，我們便可以合理地構建行政決策的程序規范。

參 考 文 獻

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[責任編輯 李宏弢]endprint