城鄉協調發展問題研究

中央黨校經濟學部教授 石 霞

協調發展問題，是針對經濟發展的不協調進行的戰略安排。非均衡發展是經濟發展的常態。在地球上，由于自然資源分布的非均衡性，人口分布的非均衡性，地理區位的非均衡性，制度實施的非均衡性，再加上發展的歷史機遇也是非均衡的，由此形成了城鄉區域發展水平的非均衡，發展水平的非均衡必然導致利益分配的非均衡，我國東部是發達地區，中部是發展中地區，西部是欠發達地區，整體上看，既有發達的城市，也有落后的鄉村，這就叫二元社會經濟結構。

市場條件下，利益鏈隨著產業鏈、價值鏈流向發達地區，加劇了城鄉之間、區域之間發展的不平衡。我們要通過補短板，使整個中國的發展協調起來。協調就是通過各種力量的共同作用，包括市場的力量與非市場的力量、看得見的手和看不見的手相結合，補齊經濟社會發展的短板，弱化非均衡帶來的負面效應，提高經濟的整體性，實現發展紅利的共享。

非均衡是絕對的，協調發展是相對的。協調發展主要是城鄉協調發展和區域協調發展，區域的不協調，實質上也是城鄉的不協調，區域協調發展是城鄉協調發展中的一種表現。

一、發展不協調的表現和原因

（一）經濟發展不協調的主要表現

第一，農民占總勞動力的比重與農業占GDP的比重的不協調，導致城鄉收入差距大。農業在GDP當中的比重越來越小，非農產業包括第二產業、第三產業發展的比重越來越大。以2016年為例，我國城鎮人口占46.8%，農村戶籍人口占58.8%，農業勞動力占了總勞動力的60%，而農業占GDP的比重只有5%。所以，農業的蛋糕相對越來越小，而農村人口減少的速度不那么快，這樣城鄉收入差距就拉大了。

圖1 城鄉居民人均收入差距

這些年，我國城鄉居民收入的差距實際上是在縮小的，2015年，農民可支配收入已經超過1萬元，2016年城鄉居民收入為2.7∶1，城鄉收入的絕對差距為1.9萬元。2005年，農民收入的差距比為3點幾比1，最高的程度達到3.31∶1。從2009年開始，城鄉收入差距比開始降低了。農村的收入增長快于城市居民可支配收入的增長，農民的消費增長快于城市消費增長，所以才有了2016年城鄉收入比2.71∶1這樣一個好的結果。

從世界平均水平來看，城鄉收入比是 1.5∶1，而我們離這個平均水平還有很大的距離，所以還要進一步地推動城鄉協調發展。

圖2 2000年至2013年農民純收入結構比重

圖2為2000年至2013年農民純收入的結構示意圖。在2012年出現了一個非常重要的交叉點位。農村居民工資性的收入占了整個農民純收入的45.24%，家庭經營收入占42.63%。這個交叉點說明這些年農民人均可支配收入是靠農民的打工收入推動的，這個現象好不好呢？要從兩個方面看，一方面農民收入總體水平上漲是非常好的現象；另一方面農民不是靠農業增加收入的，支撐他們收入增長的是非農產業，這不是一個好的現象。

原來的小農經濟最經典的形式就是男耕女織，女人做手工業，男人種田。隨著手工業被機器大工業替代，農民就只能從事農業了。農業那么多的勞動生產力，怎么樣來維持自己的生存呢？非常有意思的是，農業出現了三種結構。

結構一，糧畜結合。一邊種著糧食，家里還養豬、養雞、養牛、養羊，牛羊肉除了自己消費之外，大部分到市場上去賣。糧食生產換來的貨幣不多，而畜產品換來的貨幣比較多，這樣農民就能維持自己的生活。

結構二，糧經結合。農民種著糧食，還種棉花、油料、花生、油菜等經濟作物，可以獲得比糧食更高的收入，給農戶帶來更多的貨幣。

結構三，糧副結合。家里種糧食，婦女、老人農閑時編一些農副產品售賣。我最近到陜北調查，當地的婦女用沙柳編各種各樣的小筐子賣給游人，這就是典型的農副結合。我到山東調查，發現山東的很多婦女從事剪紙業。中國很多地方有逢年過節貼窗花的習俗，把紙剪出的福字或吉祥圖案貼在門窗上，既透亮又好看。農村婦女閑暇時剪紙，或從事其他副業，如把紅薯做成粉條，把豆子加工成豆腐等。

糧畜、糧經、糧副結合，就是農業主動消化自身的勞動力。

當前，社會發展對農業生產提出了許多新問題。人口的增加，需要生產出更多的糧食，農民戶均土地7.42畝，主要用于種糧，經濟作物就種得少了，收入也將受到影響。畜產品養殖開始工廠化經營，養豬、養羊采用工業化設施，農作物生產逐步實現機械化、產業化、服務化，多余的勞動力怎么辦？加入到大工業當中去，這時候的農民開始了務農與務工相結合的方式。老人婦女帶著孩子在農村生活，干些農活，男人到城里面去打工，形成了女農男工、老農青工的結構。所以，農民的收入結構當中，務工收入支撐了他們的收入增長，務農的收入呈現往下走的態勢。根據統計數據，雖然農民收入總體在增長，城鄉收入差距比在縮小，但是離世界平均水平還有距離。

第二，工業化與城鎮化的不協調。按照發達國家、工業化國家的一般規律來看，當工業產值占到 GDP40%-50%的階段，人口的城鎮化率應該達到60%-70%。我國的工業化快于城市化，當年工業起步就走重工業結構為主，不斷地提高勞動生產率，中國的工業化水平還是比較高的，而且目前正在進入人工智能化階段，可是中國的戶籍制度將大量的人口留在了農村，2016年常住人口城鎮化率57.35%，戶籍人口城鎮化率41.2%，這時國家的工業占GDP的比重已經開始拐頭向下了，國家的工業化比城鎮化要快，出現了第二個不協調。

第三，城鄉不協調，其實也是區域不協調。按照我國現在東中西三個地區的劃分，2015年整個國家的城鎮化率是 56.1%，東部地區城鎮化早已經超過65%，比國家新型城鎮化規劃2020年達到60%常住人口城鎮化率高。中部地區的城鎮化率52%，西部地區只有49%，東部已經接近中等發達國家的水平了，中部和西部地區的城鎮化率還處在較低的水平上。

東部城鎮化率高，人口聚集在東部沿海地帶的超大型城市和大型城市，比如北上廣深、珠三角、長三角、環渤海，而中小城鎮人口密度比較小。我國第六次人口普查的數據顯示，中國八個超1000萬人口的特大型城市和大城市占了人口總量的10%，而大量的中小城市人口密度較低，其中有1000多個縣城和2萬多個小城鎮人口密度尤其低，西部縣城的人口密度4萬人。這說明東部發達、西部欠發達。

圖3 胡煥庸線兩側人口占比變化

換一個角度，從胡煥庸線看東中西三個地帶的人口占比變化。胡煥庸線是胡煥庸老先生1935年研究出來的人口對比度、密度的一條線。這條線從地理位置上叫黑河-騰沖線。圖3左下方是2017年的夜間圖，可以看出中西部地區晚間燈光微弱，說明它發展程度低，而東南地區燈光明亮，說明它發達。胡煥庸線也就是圖中的分界線把我國按人口布局分成了兩塊。大家看圖3中右側的數據，以胡煥庸線為標志，1935年東南部人口占總人口的96%，西部地區人口僅占4%，到1982年東南部人口占比為94.4%，西部地區人口僅占5.6%。1990年全國人口分布：94.2%在東南，5.8%在西部。2000年的全國人口分布率，東南方向94.2%，西北方向5.8%。再看2016年胡煥庸分界線，2016年43.18%的國土面積聚集了全國93.77%的人口，創造了95.70%的GDP。如果以黑河-騰沖分界線來看，線的西北方向80多年來人口變化很少，人口主要分布在東南沿海地帶。

（二）經濟的主要產值、生產重心都在東南

與人口分布相對應，經濟的主要產值、生產重心都在東南，95.70%在東南，只有4.3%在西北方向，地區差距相當大。

圖4 東中西部農村居民、城鎮居民人均可支配收入及差值比較

從城鄉收入來看，東中西部居民可支配收入差值最大的是東部和西部，農村居民可支配收入的差值在 5000塊錢以上。差值最小的是中部和西部，不到2000塊錢。再看城鎮居民可支配收入，城鎮居民可支配收入差多少？東部比西部多出1萬多塊錢。如圖4左下方柱狀圖所示，東部和西部比差值最大，西部和中部比差值很小。

（三）城鄉和區域發展不協調的原因

導致城鄉和區域發展不協調的深層原因有兩個，即城鄉分割的二元發展制度和東中西自然資源的稟賦差異，一個是制度的原因，一個是自然的原因。既然是城鄉二元制度造成的，就來追溯這個制度。“一五計劃”之前的一年——1952年，中國還是典型的農業大國，農業占GDP的比重是51%，第二產業20.9%，工業只占17.6%，建筑業占3.2%，第三產業28.2%，城鎮化率12.5%，也就是說75%-80%的人在農村。接近80%的人口在農村，人均GDP是39美元，就是當時的寫照。在這種狀態下，我們建立了城鄉分治的經濟社會制度，主要包括戶籍制度、土地制度及其他制度，鎖定了二元經濟結構。

為什么要建立城鄉分割的二元制度？因為要建立中國自己的工業體系。今天，中國成為世界制造業大國，科技成果井噴式爆發，都是建立在當時的發展基礎上的。那時候，中國是一個窮國、一個農業國，又是一個弱國，要支持民族獨立、領土完整，國家就必須自強。一百多年來，我們深受帝國主義的侵略，簽署了若干個不平等條約，不就是因為中國的工業不發達嗎？不就是因為我們國家的經濟實力比較弱嗎？今天，中國的經濟實力躍居全球第二，我們切切實實地感覺到了國家的強大。正像十九大報告中提到的，中國經歷了站起來、富起來的階段，現在，我們正在強起來。現在強起來是以當初的工業體系為基礎的。建立重化工業結構，建立完整的產業鏈，推動經濟建設，需要錢。錢從哪里來？今天的人們感受不到當年錢從哪里來的沉重感，可能有人說“引進外資呀”，當時，世界列強對中國實行了嚴密封鎖，我們經常提到的封鎖中國的第一島鏈、第二島鏈，就是1952年美國當時的國務卿杜勒斯提出來的。處于重重封鎖中的中國，外資顯然是沒有的，我們只能靠內資，走一條資本的內源積累道路，從農業、農村這個大家共同生產的根基中去積累。

積累的理論基礎，是蘇聯經濟學家普列奧布拉任斯基在《新經濟學》中講到的，“社會主義也要進行資本原始積累”。今天再談建立中國自己的工業體系這個命題，大家可以想象，我們的父輩為這個國家進行的資本原始積累付出了多少！那會兒實施的是先生產后生活的方針，人們把消費壓縮到很小，為什么？創造的財富不多，大部分拿去做積累。社會主義需要資本原始積累是理論的創新。在馬克思主義理論中，社會主義是在資本主義的高度發達階段產生的，它的工業化水平已經很高了，所以，馬克思設想的社會主義不需要為工業化進行資本原始積累。

但是，二次世界大戰以后建立的社會主義國家，包括在一戰后建立的蘇聯都是在小農經濟基礎上建立起來的，而且都是在帝國主義鏈條的薄弱環節建立起來的。雖然蘇聯剛建立時工業化水平比中國要高一些，但是它仍是一個小農國家。在帝國主義的封鎖當中，要建立工業體系，就得進行資本原始積累。所以普列奧布拉任斯基說得非常清楚，“在一個小農占有優勢的國家里，實現工業化就必須走類似于資本主義原始積累時期的社會主義原始積累，要靠剝奪農民來積累建設社會主義的資金。”沒有別的路可走，于是中國建立了城鄉二元制度。

圖5 城鄉二元制度結構圖

城鄉二元制度最核心的是戶籍制度。這一制度把居民分成了兩類：城市戶口人群和農村戶口人群。農村戶口人群只能在農村從事農業勞動，如果要農轉非的話，必須在符合政策的條件下經過很多渠道才能實現。農民到城里去是非常困難的，因為城市人口增加，需要的糧食就增加，當時的勞動生產力不能保證糧食需求。這個制度今天已經徹底進行改革，現在實行居住證制度。

“錢不是個問題”，這話現在大家經常說，因為現在中國的錢多了。當年，“人不是個問題，錢是個問題”。所以要靠勞動替代資本，因此需要把大量的人口留在農村從事農業生產勞動、興修水利、維護農田基本建設。其中最為典型的成果是河南林縣的紅旗渠，那是人們一釬一錘在太行山上鑿出來的水渠，令人震撼。

城鄉二元制度還包括人民公社制度，實行三級所有，人民公社制度保證了整個農村的工業生產、保證了農村的治理結構。還有一種制度叫統購統銷制度，農民生產的產品要賣給國家，由政府統購統銷，工業品下鄉要發布票、煙票等。工業產品高價格，農產品低價格，通過工農業產品的剪刀差，用農村的錢解決了建立工業體系的大問題。

用低價糧食支持城市發展的體制，需要三個條件：農業剩余、工業體系的建成、低價糧支持城市發展。但是它也帶來了一個非常大的問題，就是城鄉發展二元制度調節下，出現了兩種發展方向，城市高速工業化，農村經濟社會緩慢發展。以城鎮化率的指標來看，1978年是中國改革開始的一年，有人把它叫作中國改革元年，這一年中國的城鎮化率只有17.9%，80%的人口在農村的格局沒有發生根本性改變，只漲了5個點的城鎮人口，發展很緩慢。

怎么評價城鄉二元制度？這個制度建立的初衷是為了進行資本原始積累，建立工業強國。1949年10月1日，毛澤東主席在天安門城樓上說，中華人民共和國成立了，中國人民從此站起來了。站起來的中國，靠什么支撐？盡管中國工業在改革開放前還不是很強，但是大家一定要知道，中國是一個高速發展的工業化國家，已經建立了完整的工業體系，按聯合國的分類，我們擁有39個大類、191個中類、525個小類，囊括了全部的工業門類。大家在為中國的經濟實力、制造實力自豪的同時要明白，現在完整的工業體系，就是建立在當年的工業基礎之上的。在這個基礎上，中國實現了幾輩人實業救國的夢想，實現了制造業大國的目標。2010年中國制造業超過美國位居世界第一，2012年中國世界貿易第一，2013年中國工業產值為美國的1.37倍。

城鄉二元制度完成了歷史使命。

二、協調發展：面對新常態

城鄉不協調的問題，我們今天有能力解決。十九大報告提出了鄉村振興戰略，走向現代化強國必須有強大、富裕、美麗的鄉村。在新時代推進工業化和城鎮化，要靠現代農業這個成長點發展，這就給鄉村帶來了巨大的發展潛力。當前的農業供給側結構調整，補農業的“短板”，補農村的“洼地”，是推動中國工業化進一步增長的動力。辯證地看，城鄉不協調既是問題也是潛能。

從自然條件來看，人類生活在平原地帶，總是擇水而居，在胡煥庸線西北邊的人口主要聚集在成都平原、關中平原臨近水源的區域，有利于生活和發展農業。工業化也要擇水而建廠。西北地區發展的模式是什么呢？是綠洲經濟，有水的地方，有綠洲的地方，人才能夠聚集，城市才能發展。所以，水的承載力是關鍵。由于西部缺水，海拔又比較高，戈壁沙漠比較多，所以它的經濟規模較小，人口居住較少，制造業薄弱，城鎮化水平低，經濟欠發達，遠離市場中心。長三角、珠三角、環渤海地帶，是我國人口聚集最多的地方，也是中國的市場中心。

自然資源分布不均衡，決定了我們國家的水務治理非常重要。漢唐時期，國家經濟的主要區域在北方。自五代開始，南方的治水活動超過北方。政治中心在北方，皇帝帶頭戍邊，而經濟中心在南方。所以就出現了胡煥庸分界線里說的 96%的產值在東南方向，這是不協調發展的表現。在經濟新常態階段，怎么樣去恢復協調發展，我把最具影響力的新情況概括為三個化：世界經濟衰退化、產業升級智能化、人口趨向老年化。這也是中國當前面臨的經濟發展態勢。

圖6 世界經濟低迷對中國的影響

（一）影響城鄉經濟協調發展的外部因素

影響一，世界貿易低迷，外需下滑。

在全球一體化條件下，中國經濟不可能獨善其身。世界經濟衰退，外部需求下滑，勢必影響中國經濟發展。如圖6所示，在世界經濟下行的最高點2007年，中國經濟增長率是14.2%，從2000年的8.5%到2007年達到14.2%的高峰。之后受 2007年美國次貸危機的影響，中國經濟的增長速度也降下來了，2010年達到兩位數后就一直在下降，如果今年能保證6.7%的增長率，L型走勢可能就穩住了。

如圖6所示，世界經濟到5.6%-5.7%的水平后開始下滑，2010年中國把世界經濟拉起來之后，維持在稍高于 3%的速度。世貿組織宣布，2016年貿易增長降至2.8%，連續五年低于3%，遠遠低于2008年全球金融危機前十年的平均增長率，也低于全球的增速。中國是制造業大國，要通過貿易把產品賣出去。外需下滑對我們有非常大的影響。2015年中國出口貿易的兩個大戶：美國占18%，歐盟占15.65%，兩家加起來將近34%。但過去一段時間，中國對美出口貿易額明顯下滑，中國對歐盟的工業產品出口也處于下行狀態。

美國總統特朗普提出美國優先，縮小中美貿易的逆差，實際上是要壓縮中國制造業向美國的出口。美國允許我們進口美國的高新技術，同時壓縮中國一般制造業的出口，因此中國對美國的出口貿易不可能恢復到2007年的水平。最近，美國總統特朗普訪華，中美又簽訂了投資貿易大單，中美貿易可能往上走一點。

按照國家商務部發布的《全球價值鏈與我國貿易增加值核算報告》，我們每出口100萬美元的貨物，對就業拉動59人次，以此推算，中國2015年對美出口4101億美元，拉動了2500萬個就業崗位。所以外貿下滑對中國的就業是有很大影響的。

影響二：全球產業鏈競爭白熱化，對中國經濟形成雙向擠壓。

全球產業鏈的雙向擠壓，對中國也有很大影響。特朗普對奧巴馬的所謂政治遺產都是不屑一顧的，甚至在不斷地改變他的政治遺產，但是有一點特朗普沒有改變，就是制造業本土化，而且特朗普實施減稅政策，吸引美國的制造業回歸本土，還通過“互聯網+”把互聯網產業深入到制造業當中。同時德國大力實施“工業 4.0”，實現工業過程的智能化。我國政府也出臺政策，扶植中國的人工智能。5G、人工智能、航天產業競爭白熱化。終端、高端產業回歸擠壓。低端產業正在離開，我國勞動密集型產業被東南亞國家逐漸替代。

日本管理大師大前研一在其著作《大資本狂潮》中，研究了未來拉動經濟增長最快的國家，他將其稱作“維他命十國”：伊拉克、阿根廷、南非、泰國、印尼、越南、伊朗、土耳其、尼日利亞、墨西哥。這些國家都是勞動密集型產業要去的地方，這些地方有三個共同點：一是沿海；二是人口5000萬以上，勞動力豐富；三是青年人很多，人口大國、年輕型結構、沿海。這是最好的勞動密集型產業的去處。中國沿海地帶的勞動密集型產業，有不少已經轉移到東南亞國家去了。勞動密集型產業可以容納大量的農民工就業，支撐農民收入增長。低端產業的撤離，是對中國產業和就業的沖擊。

從國際制造業造就世界工廠的時間來看，產業已經到了第五次轉移的階段。全球經濟一體化下，一般制造業駐留在一個國家大約20年至30年，成本上升必然導致產業終點。目前中國制造業已經持續了20多年，勞動密集型產業的流入、人口紅利、環境紅利、改革紅利，基本釋放完畢，不再是成本的洼地，產業轉移現象是明顯的。勞動密集型、外向型的一般制造業歷史上經歷了四次轉移，第五次轉移正在進行。從英國轉到美國是第一次，美國轉到日本、德國是第二次，日本轉到亞洲四小龍是第三次，美國、歐洲、日本、亞洲四小龍轉向中國是第四次，現在中國的部分制造業特別是勞動密集型制造業向東南亞國家轉移是第五次。產業到了第五次轉移的階段，是我們面臨的一個新的挑戰。

影響三：地緣政治風險加大。

在新常態下，我們還要關注一個重要影響，就是政治風險在加大。中國歷史上曾經出現過這種現象。我們的GDP在大清乾隆年間約占世界的32%，居世界第一位。中國當時是手工業、制造業大國，向英國等國家出口陶瓷、茶葉、生絲，英國向中國出口毛紡產品。就中英貿易來講，中國是貿易順差，而英國是貿易逆差。中國當年用金屬貨幣——白銀交易。從1760年到1789年這29年間，中英貿易中我們的順差是554萬兩白銀，英國作為貿易逆差國是不會任由事態延續的。一個國家貨幣外流，影響它的經濟發展，影響它的貨幣的堅挺，所以英國就來找中國談判。談判內容呢？你要進口我的毛呢，進口我的紡織品，讓我跟你縮小貿易逆差。可是，當時的大清皇帝乾隆不屑于跟他們增加貿易。

另一方面，當時中國是男耕女織的小農經濟，老百姓也沒有錢買英國產品，洋布雖然好，但人們還是使用土布，因為土布是自己種棉花、自己紡織的。所以沒有什么特別好的解決逆差的條件。但是英國迫切希望解決貿易逆差問題，并由此產生了邪惡的想法——賣鴉片。鴉片賣到中國之后，中國貿易由順差變成逆差。到了乾隆孫子的時代，我國的貿易逆差非常大，國庫空虛，清朝開始實行禁煙。林則徐在虎門銷煙，這顯然損害了英國的利益，也損害了鴉片種植、加工、銷售整條產業鏈的利益。所以英國發動了兩次鴉片戰爭，用戰爭改變規則，解決貿易的逆差。

今天中美之間的經貿關系，中國是貿易順差，美國是貿易逆差。貿易順差的長期存在會引起大量的地緣風險，因為它不能靠經濟自身的力量解決，就會想別的辦法去解決。中國的快速發展必然使守成的大國感到不如以前自在，感到自己受到了威脅。所以中美一邊在談判，一邊在加強合作。今天，美國控制著世界主要的市場，在有核武器的條件下，大戰是很難打起來的，因為它威脅著整個人類的生存，但是地緣的風險會增加。中國強起來的過程，必然面臨著很多不確定性的風險。

美國前國務卿基辛格斷言：誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了糧食，誰就控制了人類；誰控制了貨幣，誰就控制了全球經濟。另一位美國戰略家布熱津斯基說，中國發展有兩個軟肋，糧食、石油。美國軍隊部署在世界各地的海峽交通線上，控制了中國的石油通道。中國作為一個13.8億人口的國家，糧食的供應儲備是必須解決的問題。

習近平總書記提出，中國人的飯碗任何時候都要勞勞端在自己的手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。

城鎮化的過程中，會帶來糧食自給率下降的問題。城鎮化要占用耕地，導致糧食產量減少，糧食自給率下降。同時，糧食效益下降，農民不愿意種糧食。世界提供不了中國人所需要的糧食，而我們的綜合性廣義的糧食，包括大豆等油料的進口已經跌破了 90%的國際警戒線。為解決糧食問題，政府出臺大量的政策支持糧食發展，致力于靠我們自己的力量增加糧食產量，靠什么增加？靠科技水平增加，靠原來不能種糧的地方能種糧來增加。著名農業科學家袁隆平先生，試驗在鹽堿地上、在海水中種水稻獲得成功，就是為了增加糧食總量。在政策和科技的推動下，中國的城鎮化和糧食自給率呈現新的發展趨向。

（二）影響經濟協調發展的內部因素

從內部來說，中國處在產業結構轉型階段，存在著一些不確定性。國際上，日本工業占GDP45%左右的時候，服務業開始興起了。巴西工業占GDP45%左右時，服務業發展起來了，中國 2013年第二產業占 GDP44%，第三產業占GDP47%，服務業超過工業，出現了交叉點。

內部不確定性1：跨過“中高收入陷阱”可能。

戰后一些發展中國家進入中高收入階段之后停滯不前，特別是拉美國家，出現了一個現象：人均GDP還沒有達到高收入國家水平，第二產業占比開始下降。工業作為經濟增長的動力、作為財富就業池，它的推動力開始下滑。中國也是這樣，常住人口城鎮化率還沒有達到60%，就業開始掉頭了；人均GDP達到8200多美元的中高收入階段，工業就掉頭了；現在推動我國經濟增長的是服務業，服務業替代工業開始上去了。

圖7 發達國家發展軌跡

發達國家的發展軌跡是什么？工業化推動城鎮化、高收入化，高收入化之后出現了老齡化、服務化。中國的城鎮化是怎么實現的？中國的發展軌跡是工業化推動了城鎮化，城鎮化過程中人均GDP尚未到達高收入水平就出現了老齡化，產業就開始進入服務化。

內部不確定性2：未城先老，可能無法支撐城鎮化加速。

我國城鎮化還在 57%左右時，人口就開始老齡化加速了。發達國家是城鎮化率70%以后老齡化才開始雙位數，我國到2020年65歲的人口占比12%以上。中國的發展軌跡表現出以下特點。

第一，未富先老，沒到高收入階段，就進入老齡化社會了。

第二，未城先老，城鎮化率還沒有達到70%的拐點，人口老齡化就開始了。

第三，未富先服，人均GDP沒達到1.2萬美元支撐服務業的發展階段，服務業就已經成為經濟的主要動力了。

世界各國服務業的比重，按2000年美元的不變價格計量，日本、英國、德國、美國都是在2000年人均GDP超過1萬美元之后，服務業開始加速。按照同一標準，我國在人均GDP5000美元左右服務業就發展起來了，沒有富就以服務業為主導了。這時候服務業成為主導是好事，但是服務業也可能因此發展不足。

工業開始向服務業轉移，產業要升級，就出現了擠出效應。一般性制造業由低端向高端升級，需要專業性技術工人，房地產及建筑業去過剩產能也減少就業崗位，勞動密集型制造業外遷又減少就業崗位，非正規就業崗位就業具有臨時性和不確定性，這就給就業帶來了很大的挑戰。城鄉要協調發展，首先是產業要興旺，要能夠充分就業。但是“未城先老”即城鎮化沒有完成、老齡化就出現了的狀況，帶來一個非常大的問題——很多人可能沒有辦法實現城鎮化。

國家城建部副部長仇保興曾經說，我們的城鎮化率的拐點，可能就是在70%的城鎮化率的水平上，不可能像發達國家那樣達到80%-90%，為什么？產業接收不了那么多的人，有大量的人口要留在農村，這是我們面臨的一個很大的挑戰。

內部不確定性3：農民工受素質制約，參與新型業態就業概率較小。

內部不確定性的第三個方面，是農民工就業受素質的制約，他們參加新型業態的就業概率很小。新型業態已經成為財富的源泉，高端制造、高端服務、新材料、工業化、工業生物產品，這些高端的產業需要高素質的人才，而農民工 58%-60%的人都在初中文化水平上，16%的人在高中文化水平上，大專水平的人很少。這種新型業態，使中國的城鎮化率面臨很大的挑戰。此外，人工智能的發展，也對就業造成極大的影響。有人預測，未來10年之內，很多產業將被人工智能所替代，首當其沖的是工人、收銀員、營業員、操作員、駕駛員、打字員、快遞員和服務員。機器替代工人的趨勢已經出現了，無人超市，無人售票的公交車，無人售票的車站，將來越來越多。今天銀行越來越多的服務項目自己就可以操作完成，在柜臺上服務的人越來越少。近期網上的一個視頻引起了我的注意：一個快餐工廠，過去100人的活，現在由于全程自動化，只需要2-3人就可以了，節省了90%的人工成本，這也意味著有97人或98人喪失了工作崗位。技術的快速發展，對城鄉協調發展、農民市民化形成了沖擊。

2015年，農民工主要分布的產業有：制造業、建筑業、批發零售業、交通運輸業、住宿餐飲業、家政服務業。工業勞動密集型產業要轉移，房地產現在處于拐點要壓縮，成長得很好的產業是零售批發，電商的發展導致快遞人員需求的增加，只有這個產業在漲，整體的發展趨勢下滑。制造業從2007年開始下滑，房地產在2012年呈下滑狀態。非常有意思的是，從事制造業的主要是年輕農民工，老年農民工占比很小；建筑業工人以老年農民工為主，青年農民工少。房地產業壓縮將把大量的老年農民工從建筑業擠出來，擠到家政服務業當中，這是一個發展趨勢。

通過以上分析，結論是：原有的城鄉發展的動力在衰減。原因概括為幾點：外部需求不足，周邊國家擠壓，地緣風險增大，制造業規模拐點已到，高端制造服務快速發展等。在以上因素影響下，原來承受農民工轉移的就業池、支撐農民工收入增長的崗位趨勢性地減少。

三、加快協調發展的突破口：推進中西部的城鎮化

區域協調關鍵在產業重新布局。西部地區之所以人少，是因為產業不夠發達，城鄉的不協調是由于勞動力轉移得慢，城鎮化的水平低。區域協調在業上，關鍵在于產業重新布局；城鄉協調在人上，關鍵解決農民工就地城鎮化。要補短板，振興鄉村經濟，振興鄉村。

（一）振興鄉村，要讓人口往中西部地區轉移

我們提出的戰略目標就是中西部地區要轉移一個億的人，同時要在西部地區發展產業。西部地區的產業不發展，具體原因在于受以下條件制約。

第一，工業化模式。過去我們的模式是海權工業化，要把產品賣出去，賣到歐洲、美國及其他發展中國家，需要走公海通道，因此工業就在臨海臨港建設。在海岸線縱深100公里的范圍內布局，最容易利用海港出海，成本最低。

第二，水資源。人居和制造業都需要水，而西北多屬干旱半干旱地區。

第三，市場。產品要賣出去，哪兒臨近市場，企業就愿意在哪里布局。

由于我們的產業是外向的，所以要布局在沿海，布局在水資源豐富的地區，又要臨近市場。中國本地的市場、人口主要聚集在東南部，如果不改變區域結構，就沒有辦法實現中西部的就地轉移。

多年來，中國政府在區域治理上做了大量工作，推行西部大開發、中部崛起的發展戰略，又在西部建了經濟開發區，雖然主要經濟區分布的格局沒有改變，不過有了可喜的現象：2007年以來，西部地區的增長速度快于東部，也快于中部，目前是中國經濟增長速度最快的地區，區域差距在縮小，但是非均衡發展整體上沒有根本改變。西部怎么才能趕上呢？目前的戰略布局是：打造陸權工業化模式，推進“一帶一路”產業價值鏈，培育新市場需求，帶動西部地區發展。

隨著“一帶一路”特別是在陸路絲綢之路經濟帶的推進當中，要打造陸權工業化模式，通過互聯互通把歐亞大陸連接起來。據統計，沿線國家有44億人口，占全世界人口總數的63%；經濟規模21萬億美元，占了全世界的29%，沿線有國家和地區26個，貨物和服務出口占全世界的23.9%，歐亞鐵路網達到8.1萬公里。這么大的歐亞大陸板塊，通過鐵路、信息、貿易連接起來，是一個巨大的市場。“一帶一路”倡儀的實施，使西部地區由原來邊遠、遠離市場的地區，變成市場前沿，地理區位發生了改變，產業的轉移走中線、南線、北線，必然帶動西部地區的發展。胡煥庸分界線的西北方向就可以通過產業布局，向西部地區轉移，因為市場是沿著亞歐大陸橋分布的。

這樣一個新市場的開拓，這樣一個工業化模式的建設，必然對西部產業形成新的拉動力。習近平總書記在提出“一帶一路”之后，又提出構建人類命運共同體，得到了世界各國的響應。這種戰略性改變，為西部地區提供了良好的發展機遇，也實現了經濟區位的改變。比如，重慶、成都、西安、蘭州、烏魯木齊，都是“一帶一路”上的重要節點，很多制造業開始向重慶、成都、西安等人口大省轉移。新疆地區，由于毗鄰中亞地區，商貿物流信息服務得以發展，這幾年新疆發展的增速很快，發展勢頭很好。

（二）區域協調發展的潛在紅利：推進城鎮化，突破胡煥庸線

推進西部的新型城鎮化，實現勞動力的就地轉移，這是區域協調發展的潛在紅利。這種戰略性的改變，改變了西部的區位，延續了發展創新的大陸板塊上國家的陸權工業化，取得了很好的成就。2014年“一帶一路”的進出口貿易占中國貿易的四分之一。過去一年里，途經“一帶一路”的貨船新增 14.6%，說明我們利用海洋跟其他國家進行的貿易是在增長的，這是非常好的勢頭。

陸權工業化最大的障礙是主權制約，現在“歐新渝”鐵路中間還得要卸貨、換車、換車頭，便捷程度跟海權工業化比有缺陷。海權工業化最大的優勢，就是超越主權，因為有超越主權的運輸通道——公海，公海是自由航運的。中國政府提出互聯互通，通過國家地區的建設，建好國內的快速鐵路網、公路網，使我們的西部發展成本降低，人員流動方便，貨物流動充足。

產業往西走，首先要改變水缺乏的狀況。這么多年，我們著手西部的生態建設，致力于西部的風沙治理、沙漠治理、水源治理，已經使那片土地有了很大變化。我到延安去，看到黃土高原已經綠了，這些年的退耕還林取得了很大成就。山西地區有關部門的同志說，這些年山西地區由于種草種樹，雨水也多了。再加上水利工程設施的建設，所以很多地區已經能供水了，這為制造業向西發展提供了最基本的條件。清華大學的有關專家正在研究怎么對白水、大氣水、綠水、黑水、藍水進行有效轉化，破解水難題。

圖8 常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率對比關系

此外，產業向西還要考慮一個重要因素——能源消耗，特別是不可再生的能源消耗。要在西部布局節水型新產業，比如節水型農業、高端服務業、信息服務業、旅游業等等。這些產業符合西部地區特點，還能解決勞動力就業問題。就業問題解決了，區域發展的紅利關鍵是城鎮化的紅利就出來了。圖8左邊是我國的戶籍城鎮化率示意圖，紅色是戶籍人口的城鎮化率，藍色的是常住人口的城鎮化率，可見戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率還是有差距的。所以，解決戶籍問題，淡化戶籍的影響，促進勞動力轉移，仍然是一個很重要的工作。

（三）中小城市城鎮化的困難：產業空心化

解決中小城市城鎮化的困難在哪里？產業的空心化。縣城、小城鎮、特色城鎮缺產業。沒有產業，勞動力就不能進城。我們要振興鄉村，就要發展現代農業，要把現代農業下移到縣城、小城鎮發展，現代農業包括農業生產、食品加工、商貿物流等，通過它的產城一體的發展，解決城鎮、小城鎮的空心化問題，為農民就地轉移提供安居樂業的條件。

現代農業是一個“從田野到餐桌”完整的產業鏈，也就是李克強總理講的一產、二產、三產的融合，包括農業生產、食品加工、生物制藥、休閑旅游，關聯產業包括機器制造、倉儲物流、信息網絡、電子商務、涉農服務、新能源和包裝材料。此處所說的生物制藥是圍繞著現代農業進行的生物制藥，比如：從牛的內臟里提取出生物制藥的原料，通過農業生產提供健康產業的原料等，這方面已經有很多的實例。農業“從田野到餐桌”的產業鏈，還要增強、要延長，實現以下“四化”。

第一，生產經營規模化，提升勞均收入水平。如果務農勞動力不掙錢，他就不愿從事農業勞動，所以我們要解決誰來種田的問題，要培育新型的農業勞動力，就要解決他的勞均收入問題。種田能掙錢，但需要有一定的規模。沒有大的規模，就沒有市場占有率。沒有市場占有率，就沒有辦法加工化，就沒有辦法成品牌。小農經濟的特點是規模小，一家一戶分散經營，現代化的技術很難入戶。小規模經營就得改造它。

第二，產品加工化，提升產品附加價值。農民種田的收入在其收入增長中占的比重是很低的，只有通過延長產業鏈進行加工，才有附加價值，所以要實施加工化，實現農產品“從田野到餐桌”。大家從網上向農村養魚戶訂購魚，他們將魚包裝、冷藏、冷鏈運輸，通過物流送到你家里，這種初加工就能產生附加值。有專家研究，糧食初加工可增值0.1-1倍，加工成食品可增值1-10倍；生豬初加工可增值0.3-0.5倍，精深加工可增值1倍以上；蔬菜加工可增值2-4倍；水產品加工可增值2倍；菜葉加工可增值1-5倍；通過精深加工，從茶葉中提取茶多酚、茶堿等能增值50-100倍。如果品牌化，增值就更多。2016年中國農產品初加工的主營收入20萬億，占GDP的25%，等于創造了四分之一的增加值。

第三，生產服務化，降低生產成本。國家大力扶植農業生產型服務業的發展，通過服務業的發展做到產前產中產后服務，增加服務化的水平。

第四，交易的網絡化，降低流通成本。農產品的買賣行為通過網絡進行，可有效降低成本。現在出臺了很多政策措施扶植農民電商，很多農產品直接通過電商、網絡賣出去了。

圖9 農產品加工業產值增長率及占工業總產值比重

現代農業是國民經濟的新增長點。如圖9所示，以農產品加工業的產值占工業產值的總比重來看，2000年是9.72%，到了2014年28.24%，它告訴我們兩點，一是高成長，二是非周期，沒有受到產能過剩等因素影響，因為人們都需要吃農產品，食品加工業、涉農服務業、飲食服務業、旅游服務業、倉儲物流業、電商服務業、職業培訓、信息服務等勞動密集型產業的發展，可以創造大量的就業崗位，為農民提供非農就業機會。2013年，旅游及旅行業每年直接就業將達到1610萬個工作崗位；每年直接及間接就業將達到6580萬個工作崗位。所以，農業的產業鏈條拉長了，農民就業的機會多了，生產的效率就上來了，收入也就增加了。農業生產中，一個人種田，后面可能有七八個人被以農業為基礎派生出來的產業鏈吸收，農村勞動力就地轉移了。所以以農業為基礎的產業鏈在世界各個國家都是一個大的就業池。

現代農業迎來了一個發展的機遇，它是最后的一塊藍海，原因有五條。

第一，人均GDP進入中高收入階段，消費升級了，人們要吃的農產品跟以前不一樣了。

第二，農業是國民經濟的短板，完全有發展的空間。

第三，農村經濟社會結構的變化，有了改造的空間。最近我去一個縣作調研，30多萬的總人口中有18萬人到外面從事鋁合金產業了，農民的土地流轉上萬畝，幾千畝、幾百畝的農場建立起來了，合作社建立起來了。如果人們都守在農村一畝三分地里討飯吃，就沒有辦法對農業進行現代化的改造。

第四，政府倡導和支持，政策實惠。政府頒布了一系列農業、農民、農村的振興政策，投入了大量的人力和財力，特別是正在推進的精準扶貧。我們到2020年完成脫貧任務，就必須實施產業扶貧，就地解決貧困人口的就業問題。

我最近在調查中發現，現代農業吸收貧困戶勞動力來就業的狀況發生了很大的轉變。農民到農場去干些采摘、澆水的活，1小時10塊錢。有些貧困人口原來等著要，現在主動去掙錢，大家還經常比較這一年收入多少、這個月收入多少，農民的思想、生產、生活都發生了很大的變化，農村迎來了很好的發展機會。

第五，據統計，我國大概有4.2億人在網上進行采購，消費網絡化的生活方式，使鄉村振興迎來了新的歷史機遇，我們要盤活農業資源、自然資源、文化資源，建立體驗經濟、食品經濟、休閑經濟、美食經濟等。

我到南昌郊區的一個縣去調查，看到那里幾百畝土地的水果都不愁賣，為什么呢？來這里休閑旅游的人多，游客們到果園里采摘藍莓、采摘葡萄，呼吸了新鮮的空氣，體驗了農事的快樂。游客付費采摘，果農的收入比到市場上去賣水果還多。人們追求新的生活方式，使農業資源、自然資源及文化資源進入了整體盤活的時代。

中國已經有2.7億農民離開了農村，農業現代化已經開始穩妥地推進，機械化、良種化、商品化已經有了翻天覆地的變化。城鄉協調發展靠小城鎮，城鎮化轉移了農民，使改造小農經濟有了可能。具體要干這么幾件事。

第一，改造傳統農業勢在必行。十九大報告中明確提出，土地承包制度長久不變，第二輪承包到期后，可以再延包30年，這為三權分置的改革、土地制度的改革指明了方向，給廣大的農民吃了定心丸。給那些要到農村進行農事經營、承包土地、轉包土地經營權的人及企業吃了定心丸。三權分置的改革就是堅持集體土地所有權，穩定農民的承包權，盤活土地的經營權。

十九大代表中有一位江西南昌的農民企業家，他成立了一個種植水稻的企業，提供的優質水稻非常棒，還扶植貧困戶就業、增收。我在實地調查中看到，農村發展現代企業勢頭非常好，有工商企業加合作社加農戶、合作社加農戶等形式，在三權分置基礎上實現現代農業的企業建設。理論支撐有三點，一是有恒產者有恒心，農民二輪承包到期后還能再延包30年，租土地的企業以及農業合作社的合作期一下子可以延續40年，因為二輪承包2028年到期。二是增加了農民財產性收入。農民把土地流轉出去，可以收取固定的租金，然后他去打工還可以增加收入。三是產權明晰，國家新的承包法賦予農民土地經營的權利，這是一件大事。土地制度的改革、基本經營制度的完善，為農業現代化創造了基本條件。

第二，在開展現代農業基本經營制度的活動中，一定要注意發展農民合作社。發展農民合作社的好處是，能把農民一家一戶的土地流轉起來，還能組織農民參與合作社的經營。合作社積累到一定程度，就可以發展農產品市場交易、發展合作金融，還可以自辦加工廠、信用合作社，掌握著農民的信息流、資金流、產品流。現在很多地方是支部在辦合作社，黨組織建在產業鏈上，帶動農民共同致富。

發展合作社是一項重要的工作，農民合作社是農業經營的重要載體。給大家舉個例子，中國鄉村建設院在山西岢嵐縣宋家溝建立三位一體的農民合作社——生產合作社、供銷合作社、信用合作社。農民把自己的錢在放到合作社里面從事信用活動，黨組織在其中建立支部，組織農民參與現代農業的建設。

打造網絡銷售平臺，使市場內置化，是推動農業現代化的有利條件。今天中國有4.2億人在網上購物，因此可以利用電商、微商等平臺把農產品賣出去，還能夠利用網絡的放大效應，把品牌影響力覆蓋下去，通過網絡銷售的信息反饋系統，讓生產者了解到消費者的評價，對于改進、提高農產品的品種、質量，是非常重要的。

建立一種特供系統來特供農產品，是發展現代農業經營制度的積極成果。如京東在河北衡水的武義縣組織的京東扶貧跑步雞特供系統。京東養殖團隊帶著武義縣的貧困戶養雞，全程監控、全程散養、全程谷飼，達到標準后在京東的生鮮網上售賣，168塊錢一只。這樣一個特供系統，保證了產品沒有假冒偽劣。通過自己的特供系統，維護了農產品的品牌，并收獲相應的品牌效益。

另一個例子是福建一個縣的十戶農民，把撂荒的土地集中起來發展綠色農業，通過互聯網和60戶城市居民建成了城鄉經濟共同體，創建了宜居鄉村。農民每月給城里的合作者50斤綠色大米，城市居民每月出600塊錢，通過網絡以工資的形式支付給合作社，合作社再給農民發工資。這樣，60戶城市居民加10戶農民形成了一個城鄉微供體，類似的事例非常多。

第三，打造人文環境，創造小城生活和鄉村生活。我個人認為農村已經到了人文資本沉淀的時代。農村人口減少了、空心村的整治要寫“最新最美的圖畫”，但是一定不要忘記，要讓大家留住鄉愁、留住鄉戀。現在已經到了沉積產業和資源優勢的階段，留下鄉村特色，拒絕千村、千鎮一面，這是我們要做到的。小城生活、鄉村生活是城市人們所追求的，獨特的建筑、街巷、社區，傳統的節慶活動，都是文化資源，可以打造鄉村特色。歷史上保存下來的古鎮，很多現代人都愿意去看看，看什么？看看先人是怎么生活的。所以今天的鄉村建設，不要一味地把舊的拆掉，再建新的，更不能拆掉真品，建造贗品。我們要在老祖宗留下的東西的基礎上，增加新的歷史，這是我的觀點。

比如，中國鄉建院在武漢市五里界街道童周嶺村建立的小朱灣，聯合國環境規劃署的官員認為它是一種未來全球發展的模式。鄉有鄉的功能，城有城的功能，各有自己的特色。人們到鄉村過田園生活，如果把田園都打掉了，就沒有了鄉村的風格，就沒有了歷史的記憶。

再比如，福建省泰寧縣的李家村打造的特色是“耕讀李家”，歷史上這里出了一個著名的狀元，保存下來的李家禪院，有著非常漂亮的丹霞地貌，這里被打造成健康休閑產業，游客可以來這里采玫瑰，到附近的制作中心里制作精油，還可以采香草、騎行等。總而言之可以體味悠閑的、耕讀的生活，這是在嘈雜、擁擠、緊張的城市中不可能有的。

中國歷史上留下的農耕文化遺產，是我們的寶貴財富。30多個世界教科文組織的文化遺產當中，中國有11個。如云南省元陽縣哈尼族的梯田系統，浙江省青田縣的稻魚共生系統，我看了以后非常激動。什么是文化？這就是文化。先人的巧奪天工、聰明智慧以及天人合一的思想，都在這種生產方式中保存并呈現出來。

農村的市場是一個有組織的市場，需要通過創新組織的形式，實現利益的共享化。政府在工商資本進入農村的過程中，既支持工商資本作為龍頭發展現代農業，又要指導農民組織起來，通過合作的形式保護自身利益，實現兩者優勢的互補。現在很多地方都采用公司加合作社加農戶、公司合作社加基地的形式，工商資本帶來市場和技術，農戶以土地入股分配利益，政府在其中起著扶植、監督作用，并作為利益平臺的參與者，分享工商資本的稅收，實現了利益共享。

今天，除了農村勞動力就地轉移，還有大量的農民進入到城市。新生代的農民工想留在城市里當市民，老一代的農民工開始回到農村，因為家里有老人需要他們照顧，45歲之后是農民工返鄉的一個重要的年齡節點。政府要把這一代農民工分流好，他們在城市奮斗多年，沒能在城市中定居下來，所以要搞好新農村建設，讓第一代農民工有一個好的去處。

在當前1.7億的農民工當中，85后的農民工已經成為主體，大約有一個億。他們有文化、有技能，也能通過培訓學習掌握新技能，可以找到工作，年輕并帶著子女在城市謀生活，這些是他們的特點。要通過戶籍制度、社會保障制度等制度性改革，讓他們能夠留在城市。

政府推動市民化的政策，概括為七條，實行居住證制度，發展房屋租賃市場，推進農民集體建設用地，建設廉租房試點，財政轉移支付與農民工市民化數量掛鉤，增加農民職業培訓，提供平等的公共服務。

隨著這些制度的實施，就把他們留在城市里，成為城市當中安居樂業的市民。

大量的人口進城，只是數量的增加，還需要切實貫徹“房是用來住的，不是用來炒的”方針，發展房地產市場，讓進城的農民工有房住，叫留在城市的大學生有房住。通過智慧城市、低碳城市的發展，推動新興產業的發展，為經濟增長提供新的動力。這些產業發展了，必然擴大就業、擴大內需。農民工市民化，進入中等收入階層，將為社會發展提供新的動力。

農民離開了土地，通過土地承包經營權的確權登記頒證，土地第二輪之后的延包，推動家庭農場、農民合作社、種糧大戶的建立，推動現代農業的發展。同時吸引、鼓勵工商資本下鄉，振興鄉村，實現鄉村振興戰略。注重挖掘、發揮鄉村的功能和城市的功能，讓城鎮化成為城鄉協調發展的重要紐帶。在城鄉協調發展問題上，我有16個字留給大家：“拋磚引玉、歡迎切磋、深化研究、達成共識”。歡迎大家在這個問題上共同切磋，深化研究，達成共識，為振興我們的鄉村，為我們國家的社會主義現代化強國的建設，作出自己的努力。