淺談?wù)顿Y項(xiàng)目預(yù)決算管理存在的問題

衛(wèi)向利

摘 要 政府性投資項(xiàng)目涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化及生活的各個(gè)方面，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到百姓生活質(zhì)量，關(guān)系到小康社會(huì)建設(shè)。而如何加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的預(yù)決算管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關(guān)注、政府重視的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，值得我們認(rèn)真思考研究。

關(guān)鍵詞 政府性投資 預(yù)決算管理 投資效益

建設(shè)節(jié)約型社會(huì)是我國的基本國策，也是全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神的必然要求。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財(cái)政資金使用效益，是推進(jìn)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要方面，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理的必要性

（一）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理是建立公共財(cái)政的要求

公共財(cái)政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既是一個(gè)政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個(gè)資源配置問題，是公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，促使公共財(cái)政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)傾斜，保證財(cái)政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金、高估冒算和“三超”浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生，提高財(cái)政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財(cái)政分配的民主決策機(jī)制，提高財(cái)政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度。

（二）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理是提高政府執(zhí)行力的需要

“管理是一種實(shí)踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行。”執(zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項(xiàng)目管理職責(zé)，執(zhí)行力是不可或缺的要素。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，理順政府投資項(xiàng)目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項(xiàng)目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府的執(zhí)行力，防止管理真空，切實(shí)履行政府投資項(xiàng)目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。

（三）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理是增加政府投資的需要

常言道，管理出效益。當(dāng)前，不少政府投資項(xiàng)目由于缺乏有效的管理，存在自行擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象，導(dǎo)致概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，投資難以控制。加強(qiáng)政府投資預(yù)決算項(xiàng)目管理，通過有目的的計(jì)劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進(jìn)度，節(jié)儉財(cái)政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理存在的問題

（一）政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制

目前的政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程缺乏有效的外在管理和制約手段，而政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于政府財(cái)政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項(xiàng)目往往出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超工程”現(xiàn)象。另外，一些建設(shè)單位由于專業(yè)技術(shù)管理人員缺乏，項(xiàng)目前期工作容易被忽視或做得不深不細(xì)，可行性研究、工程概算沒有經(jīng)過嚴(yán)格審查，就成為“開工項(xiàng)目”。加上大多數(shù)單位基本上都是非專業(yè)人士，“趕鴨子上架”去從事專業(yè)性較強(qiáng)的建設(shè)項(xiàng)目管理工作，大多沒有經(jīng)驗(yàn)，造成建設(shè)管理水平相對(duì)較低，也容易受施工單位等外界干擾，導(dǎo)致實(shí)施階段項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模一再擴(kuò)大。

（二）設(shè)計(jì)重規(guī)范，輕功效

設(shè)計(jì)階段是建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)控制的龍頭。根據(jù)有關(guān)資料分析表明，設(shè)計(jì)費(fèi)約占工程造價(jià)的2%～3%。在項(xiàng)目決策及方案設(shè)計(jì)階段，影響工程造價(jià)的可能性為30%～70%，由此可見設(shè)計(jì)方案的選取是工程造價(jià)控制的關(guān)鍵，但在設(shè)計(jì)過程中卻存在著如下問題：一是實(shí)用功能欠考慮。由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)為責(zé)任終身制，而設(shè)計(jì)造價(jià)難以作為設(shè)計(jì)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過程中過分注重規(guī)范與安全，大量使用景觀材料、新型材料，忽視對(duì)項(xiàng)目投資的控制，造成了重外形輕功能、重規(guī)范輕實(shí)用等現(xiàn)象的發(fā)生。二是項(xiàng)目功能未明確。由于政府性投資項(xiàng)目在前期設(shè)計(jì)時(shí)內(nèi)在功能難以確定，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更增多。

（三）施工管理力量弱，文明有序規(guī)范難

目前政府性投資項(xiàng)目建設(shè)的施工管理存在諸多難題，一是施工單位管理不到位，一些施工單位由于資質(zhì)不夠而采用掛靠，導(dǎo)致中標(biāo)后項(xiàng)目經(jīng)理的變更。二是有證與無證人員施工管理脫節(jié)，有證人員往往不熟悉施工，而因年齡等原因考試通不過的無證人員往往是企業(yè)具有豐富施工管理經(jīng)驗(yàn)的管理層。三是監(jiān)理單位人員配備不足，一些監(jiān)理單位的監(jiān)理人員監(jiān)理責(zé)任心不強(qiáng)、水平參差不齊，導(dǎo)致監(jiān)督水平下降。四是業(yè)主管理人員缺乏，由于工程分類多，有土建結(jié)構(gòu)、水電安裝、市政綠化等，專業(yè)跨度大，建設(shè)單位人員不可能按專業(yè)配備，一個(gè)項(xiàng)目只能安排一個(gè)管理人員，甚至存在一個(gè)管理人員要管理多個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理的建議

（一）加強(qiáng)計(jì)劃管理，維護(hù)投資預(yù)算工作的嚴(yán)肅性

政府決策層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)進(jìn)一步重視和支持有關(guān)部門抓好計(jì)劃的管理工作，有關(guān)部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃管理工作的認(rèn)識(shí)。在制定投資計(jì)劃時(shí)，應(yīng)首先從社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，注重比較優(yōu)勢(shì)、技術(shù)進(jìn)步、區(qū)域布局、關(guān)聯(lián)效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展，突出全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性。并按照“量力而行、適度超前、加快發(fā)展”的原則，研究未來財(cái)源的可行性方案。要建立政府性投資重大項(xiàng)目的儲(chǔ)備制度。按照城市規(guī)劃及全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，提早開展項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，組織專家評(píng)估論證、公開征求市民意見，合理確定建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、完善相應(yīng)配套條件。成熟一個(gè)，儲(chǔ)備一個(gè)，形成政府性投資重大項(xiàng)目的儲(chǔ)備庫，以供決策選擇。這樣就可以避免項(xiàng)目建設(shè)的盲目性、隨意性。

（二）關(guān)口前移，加強(qiáng)概算調(diào)整和設(shè)計(jì)變更管理

為盡量避免在工程建設(shè)過程中因設(shè)計(jì)變更和隱蔽工程引起的投資劇增現(xiàn)象，堅(jiān)持先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工的原則，設(shè)計(jì)變更實(shí)行先審核后實(shí)施的審批制度。建設(shè)單位需嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)，任何部門和單位不得擅自變更。對(duì)可能引起突破政府批準(zhǔn)的投資規(guī)模的設(shè)計(jì)變更、施工方案改變和材料代用等，由建設(shè)單位提出變更理由和要求，設(shè)計(jì)單位出具變更（聯(lián)系）單，并按規(guī)定程序報(bào)相關(guān)部門審批。

（三）加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)重點(diǎn)工程實(shí)行跟蹤管理

為更好地對(duì)重點(diǎn)實(shí)施工程進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管和評(píng)審，及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程中各環(huán)節(jié)存在的問題，并糾正解決，做到事前預(yù)防、事中控制、事后嚴(yán)審。同時(shí)，對(duì)總投資額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目投資建設(shè)全過程實(shí)行跟蹤審核和實(shí)地調(diào)查，凡涉及項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程、現(xiàn)場簽證等事項(xiàng)都進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)和確認(rèn)。

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)決算管理既能強(qiáng)化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會(huì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)資源節(jié)約，合理壓縮財(cái)政支出，把有限的財(cái)政資金用到刀刃上，更好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要推進(jìn)器。

（作者單位為晉城市財(cái)政局預(yù)算評(píng)審中心）

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