淺談政府投資項目預決算管理存在的問題

衛向利

摘 要 政府性投資項目涉及經濟、環境、文化及生活的各個方面，直接關系到國民經濟發展，關系到百姓生活質量，關系到小康社會建設。而如何加強政府性投資項目的預決算管理，確保工程質量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認真思考研究。

關鍵詞 政府性投資 預決算管理 投資效益

建設節約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實黨的十九大精神的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節約型社會建設的一個重要方面，事關經濟社會發展的全局，具有十分重要的現實意義。

一、加強政府投資項目預決算管理的必要性

（一）加強政府投資項目預決算管理是建立公共財政的要求

公共財政具有資源配置、收入分配、調節經濟和監督管理四大職能。政府投資作為一項經濟活動，既是一個政府宏觀調控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內容。通過加強政府投資項目預決算管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產要素有序流動，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農”建設、環境保護等公共事業傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設資金、高估冒算和“三超”浪費等現象的發生，提高財政資金使用的安全性、合規性和經濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預算安排的科學合理性和透明度。

（二）加強政府投資項目預決算管理是提高政府執行力的需要

“管理是一種實踐，其本質不在于知，而在于行。”執行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責，執行力是不可或缺的要素。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關部門之間的關系，建立職責分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府的執行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。

（三）加強政府投資項目預決算管理是增加政府投資的需要

常言道，管理出效益。當前，不少政府投資項目由于缺乏有效的管理，存在自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容等現象，導致概算超估算、預算超概算、決算超預算，投資難以控制。加強政府投資預決算項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調節和控制，有助于規范政府投資行為，加快工程進度，節儉財政開支，提高政府投資效益，創造和形成新的生產力。

二、當前政府投資項目預決算管理存在的問題

（一）政府投資項目的建設標準及投資規模難以控制

目前的政府投資項目建設過程缺乏有效的外在管理和制約手段，而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往出現預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超工程”現象。另外，一些建設單位由于專業技術管理人員缺乏，項目前期工作容易被忽視或做得不深不細，可行性研究、工程概算沒有經過嚴格審查，就成為“開工項目”。加上大多數單位基本上都是非專業人士，“趕鴨子上架”去從事專業性較強的建設項目管理工作，大多沒有經驗，造成建設管理水平相對較低，也容易受施工單位等外界干擾，導致實施階段項目建設規模一再擴大。

（二）設計重規范，輕功效

設計階段是建設項目工程造價控制的龍頭。根據有關資料分析表明，設計費約占工程造價的2%～3%。在項目決策及方案設計階段，影響工程造價的可能性為30%～70%，由此可見設計方案的選取是工程造價控制的關鍵，但在設計過程中卻存在著如下問題：一是實用功能欠考慮。由于項目的設計為責任終身制，而設計造價難以作為設計質量的評價標準，從而導致設計單位在設計過程中過分注重規范與安全，大量使用景觀材料、新型材料，忽視對項目投資的控制，造成了重外形輕功能、重規范輕實用等現象的發生。二是項目功能未明確。由于政府性投資項目在前期設計時內在功能難以確定，導致設計變更增多。

（三）施工管理力量弱，文明有序規范難

目前政府性投資項目建設的施工管理存在諸多難題，一是施工單位管理不到位，一些施工單位由于資質不夠而采用掛靠，導致中標后項目經理的變更。二是有證與無證人員施工管理脫節，有證人員往往不熟悉施工，而因年齡等原因考試通不過的無證人員往往是企業具有豐富施工管理經驗的管理層。三是監理單位人員配備不足，一些監理單位的監理人員監理責任心不強、水平參差不齊，導致監督水平下降。四是業主管理人員缺乏，由于工程分類多，有土建結構、水電安裝、市政綠化等，專業跨度大，建設單位人員不可能按專業配備，一個項目只能安排一個管理人員，甚至存在一個管理人員要管理多個項目的現象。

三、加強政府投資項目預決算管理的建議

（一）加強計劃管理，維護投資預算工作的嚴肅性

政府決策層領導應進一步重視和支持有關部門抓好計劃的管理工作，有關部門要進一步統一思想，加強對計劃管理工作的認識。在制定投資計劃時，應首先從社會發展的全局出發，注重比較優勢、技術進步、區域布局、關聯效應和可持續發展，突出全局性、戰略性、前瞻性。并按照“量力而行、適度超前、加快發展”的原則，研究未來財源的可行性方案。要建立政府性投資重大項目的儲備制度。按照城市規劃及全市經濟社會發展的需要，提早開展項目前期準備工作，編制項目建議書和可行性研究報告，組織專家評估論證、公開征求市民意見，合理確定建設規模和標準、完善相應配套條件。成熟一個，儲備一個，形成政府性投資重大項目的儲備庫，以供決策選擇。這樣就可以避免項目建設的盲目性、隨意性。

（二）關口前移，加強概算調整和設計變更管理

為盡量避免在工程建設過程中因設計變更和隱蔽工程引起的投資劇增現象，堅持先勘察、后設計、再施工的原則，設計變更實行先審核后實施的審批制度。建設單位需嚴格按照批準的規模、內容、標準進行設計和建設，任何部門和單位不得擅自變更。對可能引起突破政府批準的投資規模的設計變更、施工方案改變和材料代用等，由建設單位提出變更理由和要求，設計單位出具變更（聯系）單，并按規定程序報相關部門審批。

（三）加強聯系，對重點工程實行跟蹤管理

為更好地對重點實施工程進行全過程、全方位的監管和評審，及時發現建設工程中各環節存在的問題，并糾正解決，做到事前預防、事中控制、事后嚴審。同時，對總投資額較大的重點項目投資建設全過程實行跟蹤審核和實地調查，凡涉及項目設計變更、隱蔽工程、現場簽證等事項都進行現場勘驗和確認。

加強政府投資項目預決算管理既能強化政府職能，提高政府執行力，又符合現代管理效益原則的基本要求，有助于統籌考慮社會效益和環境效益，促進資源節約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經濟發展的需要，是全面建設小康社會的重要保障，是建設節約型社會的重要推進器。

（作者單位為晉城市財政局預算評審中心）

參考文獻

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