法官員額制改革的現(xiàn)狀及分析

俞瑜+周祺+王超男

隨著司法體制改革進(jìn)展的深入，員額制在改革中的重要性日益突出。員額制改革作為司法體制改革的一部分，它的成功與否直接關(guān)系著司法體制改革的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，改革從提出到實(shí)踐已經(jīng)經(jīng)歷了十余年，取得了進(jìn)步，但是其中所暴露的問(wèn)題也值得深入思考。

一、法官員額制改革的意義

（一）有助于司法體制改革。司法體制改革重要的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。①而司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)，既要在在宏觀層面上做到國(guó)家對(duì)現(xiàn)有司法、行政體制關(guān)系的突破與重建，也要在微觀層面上做到樹(shù)立司法機(jī)關(guān)的權(quán)威與信譽(yù)。只有當(dāng)司法公正真正落實(shí)到具體的案件中，人民發(fā)生糾紛時(shí)所想到的第一個(gè)求助途徑是司法機(jī)關(guān)時(shí)，司法機(jī)關(guān)的重要性才會(huì)凸顯，司法獨(dú)立才會(huì)有進(jìn)一步的保障。員額制的提出正是為了使司法裁判人員更加精英化，使得案件審判人員和行政人員的分工更加明顯，在選拔辦案人員時(shí)，更加突出業(yè)務(wù)水平而行政能力。

（二）有利于法官職業(yè)化。法官職業(yè)化的體現(xiàn)在于法官辦案時(shí)充分以專業(yè)能力為辦案的依據(jù)，對(duì)每一個(gè)案件的審判過(guò)程和結(jié)果都承擔(dān)責(zé)任。并且在辦案過(guò)程中，法官專心于審判工作，其他的如庭前調(diào)查、證據(jù)交換、法律文書起草等事務(wù)性、輔助性工作交由法官助理、行政人員等完成，形成分工明確的協(xié)調(diào)體系。員額制對(duì)于法官、法官助理、行政人員的比例做了調(diào)整，旨在讓法官助理、行政人員分擔(dān)法官辦案時(shí)非專業(yè)性工作的任務(wù)，使得法官更專業(yè)于案子本身的審判工作，加強(qiáng)法官的專業(yè)性和職業(yè)化。

（三）有利于去行政化。去行政化，針對(duì)的是一些具備法官資格的法官，不在審判工作崗位，而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的原因是法官的遴選機(jī)制受到了行政級(jí)別的影響。法官由于職務(wù)提升，其等級(jí)低于新任職務(wù)編制等級(jí)的，應(yīng)當(dāng)晉升至新任職務(wù)編制等級(jí)的最低等級(jí)。這是由于這樣的評(píng)級(jí)制度，使得法官的目標(biāo)從專業(yè)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)轉(zhuǎn)換為行政職務(wù)，且行政職務(wù)的高低決定著法官等級(jí)的升降以及相應(yīng)的待遇。法官員額制改革指在打破法官職務(wù)序列和法官等級(jí)設(shè)置與晉升制度。②

二、法官員額制改革存在的問(wèn)題

（一）法官員額比例的確定

在法官員額確定的比例上，中央明確提出員額制比例不超過(guò)39%。在實(shí)踐中，上海將員額制控制在33%，即辦案人員、司法輔助人員、行政人員分別占司法隊(duì)伍的33%、52%、15%。在實(shí)踐中，為了預(yù)留一定的空間給年輕的法官預(yù)備人員，對(duì)33%這給比例進(jìn)行了嚴(yán)格控制，有些地區(qū)甚至低于這個(gè)比例。實(shí)踐中，關(guān)于法官員額比例的確定存在著較多問(wèn)題。

第一，確定這個(gè)比例的根據(jù)是什么？根據(jù)上海試點(diǎn)的實(shí)踐，數(shù)據(jù)的來(lái)源主要是根據(jù)法院現(xiàn)有案件的審理狀況以及法官隊(duì)伍的素質(zhì)情況進(jìn)行反復(fù)測(cè)算、認(rèn)真核算得到的。相關(guān)變量和最后的員額比例確定之間是否有可供參考的公式或模型存在？一個(gè)隨之而來(lái)的問(wèn)題是，如果比例確定不當(dāng)，如法官員額的比例過(guò)低，會(huì)導(dǎo)致法官在審判案件時(shí)工作量過(guò)大，反而會(huì)影響案件審判的質(zhì)量，達(dá)不到員額制改革的初衷。而如果員額的比例過(guò)高，將使法官選拔的專業(yè)性和精英性特征受到質(zhì)疑，同樣也會(huì)遠(yuǎn)離員額制改革的目的。

第二，員額制比例的確定是否應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院層級(jí)和地區(qū)的不同進(jìn)行區(qū)別。在法院的層級(jí)方面，基層法院審理的案子明顯要多于中級(jí)法院和高級(jí)法院。如果一方面基層法院所確定的法官員額仍然和中級(jí)法院、高級(jí)法院一致，另一方面員額制改革要求法官要獨(dú)自承擔(dān)案件審判的責(zé)任，這對(duì)基層法院的法官而言，不僅是工作量的增大，更是心理壓力的增大。這樣的結(jié)果很有可能會(huì)導(dǎo)致法官的“出走”，員額制改革到最后可能會(huì)無(wú)法留住基層法院優(yōu)秀的法官。因此，在確定相應(yīng)的法官員額比例時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同層級(jí)、地區(qū)的法院進(jìn)行針對(duì)性的劃分，不能采取同一的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，在員額制比例的控制方面，上海作為試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐是將員額制比例嚴(yán)格控制在33%，并且留出一定的比例給年輕的法官預(yù)備人員。其他試點(diǎn)地區(qū)可否參照類似做法？確定一個(gè)具體的比例，并且留出一定的范圍以備其他需要。若將員額制的比例過(guò)分限制在某個(gè)具體的數(shù)字，有可能會(huì)導(dǎo)致改革的過(guò)程中，無(wú)法做到隨機(jī)應(yīng)變，達(dá)不到改革預(yù)期的目的。

（二）法官考評(píng)的方式

根據(jù)《浙江省高級(jí)人民法院辦公室關(guān)于印發(fā)<浙江法院法官考評(píng)辦法（試行）>的通知》一文，各法院可根據(jù)對(duì)不同考評(píng)對(duì)象的不同指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的分值、權(quán)重并合成最終成績(jī)，可參照以下的方案設(shè)置：

法官綜合得分=審判績(jī)效*70%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀(jì)律得分*10%

審判長(zhǎng)（獨(dú)任法官）綜合得分=審判績(jī)效*60%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀(jì)律得分*10%+管理得分*10%

副庭長(zhǎng)綜合得分=審判績(jī)效得分*50%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀(jì)律得分*10%+管理得分*20%

庭長(zhǎng)綜合得分=審判績(jī)效得分*40%+職業(yè)素養(yǎng)得分*20%+作風(fēng)紀(jì)律得分*10%+管理得分*30%

以上的公式中，審判績(jī)效的內(nèi)容包括法官辦案數(shù)量與工作量、質(zhì)量、效率和效果等情況。這個(gè)考核指標(biāo)針對(duì)的法官的專業(yè)性，是員額制改革重要的一部分內(nèi)容。針對(duì)審判績(jī)效，相關(guān)文件只給出考核內(nèi)容的范圍，并未涉及到這些內(nèi)容占審判績(jī)效的權(quán)重。對(duì)于員額制改革要增強(qiáng)法官的專業(yè)性這一方面，都不存在爭(zhēng)議。但是對(duì)于專業(yè)性這一詞，卻極少有人能給出一個(gè)清晰明確的界定。無(wú)論是在學(xué)術(shù)界，亦或者試點(diǎn)地區(qū)，給出的都是比較空泛的范圍。這恰恰是問(wèn)題的癥結(jié)所在。辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率和社會(huì)效果的權(quán)重應(yīng)當(dāng)能夠準(zhǔn)確地反映出法官的專業(yè)性。筆者認(rèn)為，辦案數(shù)量固然是考量專業(yè)性的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但是辦案的質(zhì)量更是反映法官專業(yè)性和精英化的一個(gè)重要特征。

三、法官員額制改革的后續(xù)問(wèn)題

（一）在員額制改革中，法官的數(shù)量出現(xiàn)一定幅度的下降。數(shù)量較少的法官能否公正、有效率地處理好數(shù)量較多、日益復(fù)雜的案件，司法審判工作能否正常運(yùn)行，這是員額制改革之后面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。另外，法官除了面臨的案子增多了，對(duì)于案子審結(jié)的責(zé)任也更加重大。有些年級(jí)較大的法官面對(duì)員額制的改革，主動(dòng)要求退出審判工作，接受行政工作的安排。對(duì)于這些法官的選擇，從一個(gè)側(cè)面反映出了員額制改革如果不充分安排好法官、法官助理以及行政人員的相關(guān)比例及工作范圍，極易會(huì)加重法官的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)不了改革的目的。

（二）在員額制改革之后，法官助理等年輕法官預(yù)備人員很難進(jìn)入員額內(nèi)，但是他們的工作任務(wù)卻絲毫沒(méi)有得到減少。除去正式的審判工作以外，他們擔(dān)任的是庭前調(diào)查、證據(jù)交換等工作任務(wù)。由于難以入額，工作量增加，薪酬和職務(wù)都得不到相應(yīng)的提升，極容易導(dǎo)致這批年輕的法官預(yù)備人員“出走”。③關(guān)于法官、法官助理的比例問(wèn)題在實(shí)踐中一直存在著爭(zhēng)議。在一些試點(diǎn)地區(qū)，存在著多個(gè)法官“共用”一個(gè)法官助理的現(xiàn)象，這無(wú)疑是增加了法官助理的負(fù)擔(dān)。

（三）關(guān)于資歷較老法官落選員額的情況。由于員額制的選拔要充分考量法官的辦案能力，勢(shì)必會(huì)淘汰一些資歷較老、業(yè)務(wù)水平較弱的法官。員額制改革從推行至今，一直舉步維艱，一個(gè)重要的原因是，它涉及到了人事調(diào)動(dòng)，觸及到了一部分人的核心利益，而這一部分人在法院這個(gè)系統(tǒng)里，占據(jù)著較為重要的地位，有著一定的話語(yǔ)權(quán)。改革若想推進(jìn)，一方面要堅(jiān)持立場(chǎng)，另一方面也要做好“安置工作”。筆者認(rèn)為，在進(jìn)行員額選拔之前，可以給予這些法官一定的自主權(quán)，自主選擇審判工作或者行政工作。而對(duì)于那些被淘汰出法官員額的人，應(yīng)當(dāng)要在薪酬水平上保持與前期一致的水準(zhǔn)，充分保障其經(jīng)濟(jì)利益。

[注釋]

①邸洪旗.實(shí)現(xiàn)法官員額制的思考[J].學(xué)理論，2015年，第22期；061.

②郭毅敏、聞長(zhǎng)智、袁銀平.法官員額：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)背景及制度構(gòu)建[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年，第1期；30-35.

③李由.員額制背景下法官制度改革若干問(wèn)題研究[J].中共中央黨校，2016.

（作者單位：浙江省臺(tái)州市三門縣人民法院，浙江 臺(tái)州 317100）