ADR爭議解決機制在環境污染民事糾紛中的適用

陳貴萍

摘 要：

目前，環境污染糾紛愈演愈烈，環境糾紛的解決問題已成為環境法學界的一個熱點問題，又因環境問題體現多種利益的沖突，是一個較復雜的社會問題。從我國環境糾紛解決機制來看，訴訟作為傳統爭議解決方式日益凸顯出其不足之處，現有的人民調解、行政處理等訴訟外糾紛解決機制的效果不明顯，尚未形成一個有機的體系。ADR是替代性糾紛解決方式的簡稱，其本身的特點使其在解決環境糾紛中具有廣闊的應用前景。本文意在將ADR方式應用于環境污染糾紛解決中，探究其應用的必要性和可行性，并提出自己的建議。將訴訟外糾紛解決方式與訴訟相結合形成多元化的糾紛解決機制，進而有效地解決我國的環境污染民事糾紛。

關鍵詞：ADR；環境污染民事糾紛；適用性

一、 環境污染糾紛ADR機制的基本理論

環境問題諸如環境污染、環境破壞是當代中國乃至世界面臨的全球性問題，越來越多的環境糾紛訴至法院，尤其是環境污染民事糾紛，司法資源難以承受越來越多的案件，我們也有必要在訴訟外尋求環境糾紛解決方式。

環境污染民事糾紛（environmental dispute），也稱為公害糾紛。“公害”這一概念起源于日本，是指“由于日常的人為活動帶來的環境污染而發生的人和物的損害”。[1]隨著現代社會科學技術的發展，新的公害形態還會不斷地出現。公害糾紛（環境污染民事糾紛）是“因公害或有發生公害之虞”所引起的糾紛，即當事人之間由于各種公害而引起的利益紛爭。

從糾紛的法律性質來看，環境污染民事糾紛，是指發生在兩個以上民事主體之間的各種環境利益以及環境污染和環境損害的負面外部因素之間的差異而產生的糾紛。環境污染民事糾紛主要是生產，生活，施工，經營等活動造成的，行為人的目的是追求經濟利益或行為的便利，通常沒有直接侵犯他人利益的意圖，而是因為合理或不合理的使用他們自己的財產或從事環境污染或環境破壞造成的其他與環境有關的行為，從而妨礙或侵犯了環境權益。由于這種爭議涉及當事人享有的自由處置私權，爭議的解決具有可協商性，因此通過協商、調解等方式更容易解決。與傳統的環境糾紛相比，環境污染民事糾紛顯示出以下特點：一，受害一方往往人數眾多。第二，當事人雙方是不平等的。第三，受害方舉證難。第四，有關環境污染糾紛立法存在漏洞。[2]

ADR是“Alternative Dispute Resolution ”的縮寫，可譯為“替代性糾紛解決方式”或者非訴訟糾紛解決機制。這一概念源自美國，特指 20 世紀逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在的糾紛解決程序或機制的總稱。[3]ADR 有狹義和廣義之區分。狹義的 ADR 概念，主要指訴訟以外的糾紛解決方式的總稱，一般不包括仲裁和行政處理。[4]而廣義的則包括仲裁在內的各種訴訟外糾紛解決方式。總之，我們可以肯定的的一定是，ADR 是一種訴訟外的糾紛解決方式。作為一種糾紛解決方式，由于實踐性和功能性很強，其具體的模式設計和完善是以具體的社會環境和其他社會制度為背景，至少是受其影響的。因此，從程序的角度，我們應以 ADR 的本質為基礎，從 ADR 的替代性、可選擇性和解決糾紛三個特征去把握 ADR 的概念。首先，可替代性。是其最明顯的特點，重點在替代二字上，替代不是取代，是與訴訟結合，為司法注入新的血液。給當事人提供更多的選擇。其次，可選擇性。ADR 是除了裁判外，當事人對爭議進行自我治理的途徑，具有高度的自治性。包括 ADR 程序的啟動、協議的內容以及處理結果，都依懶于當事人間的合意。在 ADR 設計和實際運作中，不可回避的就是存在當事人如何選擇的問題。最后，靈活多樣性。事實上，ADR 不可能完全解決法院訴訟所存在的問題，它只是另辟蹊徑，為當事人解決糾紛提供了多種可能性。與訴訟的程序嚴格和強制性相比，ADR 顯得更靈活，程序大多是非正式的，在運作上更多的是便于應對各種糾紛，可以因地制宜的適用最有效解決糾紛的程序。

二、 建立環境污染民事糾紛ADR解決機制的必要性和可行性

非訴訟程序的合理應用是現代法治的需要，將ADR解決機制與解決環境問題相結合的必要性在于：第一，對訴訟補充替代的需要，發揮ADR對訴訟的替代作用，彌補訴訟固有的弊端，是構建多元化環境糾紛解決機制的需要。在諸多救濟方式當中，訴訟可以說是成本最高的一種，不能認為所有的民事糾紛都通過訴訟的方式來解決，不可能都通過訴訟這一正式渠道解決，這是不現實的。環境訴訟應當只解決那些通過ADR方式都解決不了的、經立法認可由法院解決的矛盾。對于社會破壞性小、簡單的環境糾紛，如涉及相鄰關系的環境糾紛，可以采用較大合意、較小規范性的ADR方式加以解決。第二，訴訟在解決環境糾紛中的功能具有局限性，如：環境訴訟的范圍有限，很多環境糾紛尚未納入環境訴訟救濟機制；環境訴訟的實施依賴于當事人個人的選擇，而當事人的訴訟動力受到各種因素的制約；司法不獨立，司法權有行政化、功利化、地方化傾向，外部監督容易轉化成干預使得環境訴訟功能實現的條件不容易得到保障；司法不公和司法腐敗，導致民眾對司法的不信任使得訴訟的實施運作存在各種障礙。筆者認為環境糾紛ADR的功能在于：在一定程度上可以彌補環境訴訟救濟功能上的缺陷，發揮替代功能，并形成和環境訴訟相協調的多元化糾紛解決方式。用ADR方式解決環境糾紛，可以吸收糾紛當事人參與進來，更多地發揮他們的主動性，糾紛解決的結果也更易于被當事人接受和執行。

建立環境污染民事糾紛ADR解決機制的可行性可在我國的文化、社會、經濟三方面基礎中尋找：1.文化基礎。盡管ADR的概念在美國和西方國家產生不過短短幾十年，然而，用ADR解決糾紛的思想自古己有，東西方皆有。當代社會，我國的調解更是被西方世界譽為“東方之花”，在各種糾紛解決中發揮了重要作用，其他各種ADR的自治性、非對抗性的特點也與中國儒家“和為貴”的思想相契合。因此，現階段運用ADR解決糾紛，具有深厚的文化基礎，比較適合中國的土壤。2.社會基礎。利用訴訟解決環境民事糾紛往往會將社會關系僵化，如果采用ADR的方式如協商、和解、調節、仲裁解決，更顯得靈活、緩和，有利于社會和諧穩定。且對于解決環境糾紛，與訴訟結果的不確定性、不可預知性相比，ADR方式顯然風險更小，如果雙方當事人出于解決糾紛的實效性和風險性考慮，采用ADR方式解決環境糾紛無疑是一種更好的選擇。3.經濟基礎。當前我國社會正處于一個經濟高速發展的時期，經濟的發展帶來了多種利益的沖突，引發了多種矛盾，環境糾紛也是其中的一種。人們的法律意識發生了變化，目光開始轉向法律以外的途徑。可以說，是經濟的發展產生了多種利益沖突和人們解決糾紛的多元化需要，ADR正是適應這一發展需要的產物。

三、 完善我國環境污染民事糾紛ADR機制的建議

完善我國環境糾紛 ADR 機制的思路：第一，建立多元化的環境糾紛非訴訟解決機制。要努力使我國的環境糾紛非訴訟解決機制多元化，把訴訟與非訴訟機制有機地結合在一起，首先要重視法院司法審查的作用，發揮法院實質意義上的司法審查和監督作用，確保司法權的權威和非訴訟糾紛解決方式實質公正，賦予其更大的自主權，讓選擇并使用非訴訟解紛方式解決糾紛的當事人最大程度上的得到最公正的司法救濟。二要加大力度，切實改善符合我國國情的人民調解制度。不僅國家建立調解機構，而且鼓勵民間組織設立內部調解機構，努力推動人民調解機構和法院的有效溝通，加強法院對人民調解員的支持，全面培養提高人民調解員專業素質[5]。第二，完善我國現行仲裁制度。在我國的法律制度中，對環境糾紛仲裁的規定仍顯粗糙， 環境保護法并不認為仲裁是解決環境糾紛的法定途徑。1994年頒布實施的仲裁法對環境糾紛是否可仲裁未置可否。由此，盡管仲裁可以用來作為有效解決環境糾紛的一種辦法，但由于沒有依法執行的法律不能發揮其適當的作用。所以應當充分發揮環境糾紛仲裁制度的獨特的特點和優勢，將環境糾紛納入《仲裁法》的調整范圍，成立環境仲裁委員會。吸納專業素質好、責任心強的人員組成環境糾紛的仲裁員隊伍，這樣獲得的處理結果才更令人信服。保持“一裁終局”性質，建立必要的司法監督程序。第三，加強環境糾紛非訴訟制度與訴訟制度的銜接。我國現有的訴訟與非訴訟方式的環境糾紛解決機制之間的分工與協作不明顯，尚未形成規范化的程序。環境糾紛ADR 制度與訴訟制度的緊密結合，才能促進整個環境糾紛解決制度系統效率的進一步提高。

完善我國環境糾紛 ADR 機制的方式：第一，加強立法。我國環境糾紛解決方面的立法尚不完善，應當夯實我國 ADR機制運作的法律依據，賦予其更高的法律地位，確保其有效運作，使其與司法制度和行政制度有機結合，使其社會協調功能得到進一步的發揮。第二，設立專門的環境糾紛處理機構。這也是目前多數國家的做法。應當注意的是，這些機關不應隸屬于環保部門，如日本的公害調整委員會，是國家級的機關，其職責和管轄范圍是處理公害，主要做法是斡旋、調停、調解、仲裁和裁決，為了使我們的環境糾紛及時，有效，合理地解決，可以分別在機構內部對縣級以上人民政府管轄的環境糾紛進行專門處理，明確其職責范圍，并賦予其強制性法律效力。第三，環境污染不僅破壞了公民的個人健康和財產權利，而且對社會發展的生態環境造成了廣泛的破壞。因此，為了更好地解決環境污染民事糾紛，保護公民的合法權益，要建立公眾參與機制，鼓勵公眾參與，處理環境污染民事糾紛，提供群眾支持和公眾監督。加大環保教育宣傳力度，在社區開展廣泛的環保教育宣傳工作，創造一種全社會關心、全體人民積極參與好勢頭。[6]

[參考文獻]

[1]【日】原川尚彥著、于敏譯：《環境法》，法律出版社1999年版，第4頁.

[2]李宇：《環境污染民事糾紛的訴訟外解決機制研究》，武漢大學，2005年5月.

[3]范愉著：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年版，第10頁.

[4]范愉主編：《ADR 原理與實務》，廈門大學出版社，2002 年版，第 96 頁.

[5]劉同峰：完善多元化糾紛解決機制的幾點思考[J].法制與社會，2012.

[6]齊樹潔：論我國環境糾紛解決機制之重構[J].法學論壇，2006 （246）.

（作者單位： 山東師范大學，山東 濟南 250000）