深化執法體制改革 實現城市管理現代化
——關于改進恩施市城市管理工作的思考

周勇 朱懿 廖建洲

深化執法體制改革 實現城市管理現代化
——關于改進恩施市城市管理工作的思考

周勇 朱懿 廖建洲

城市管理是城市經濟社會發展的重要組成。湖北省恩施市一直非常重視城市管理工作，特別是近幾年來通過不斷強化組織保障，完善功能配套，突出專項治理，創新管理方式，有力促進了全市文明有序、和諧穩定發展。但與新型城鎮化發展要求和人民日益增長的美好生活需要相比，恩施市城市管理工作仍存在很大不足，必須深化城市管理執法體制改革，理順體制機制，明確權責關系，提高執法和服務能力，為實現城市管理現代化打下堅實基礎。

恩施市城市管理工作推進及成效

（1）強化組織保障。作為日常主管部門，恩施市城市管理局成立于2010年，配有6個內設機構和1個城區建筑渣土稽查大隊，下設城建監察大隊、環境衛生管理處等兩個二級單位，共有在編人員202人，協管員229人，環衛合同工638人。市政府將城市管理工作納入政府工作目標考核體系，專設城市管理委員會，由市長親自抓，城管、住建、交運、公安、環保等主要職能部門共同參與，協調督辦有關重大工作事項，形成大聯動。此外，市在14個鄉鎮設城管中隊，派駐35名一線執法人員，實現執法下移。

（2）完善功能配套。近兩年先后投入1.04億元專門用于配置城市管理設施，其中，新增環衛作業車輛24臺，新造生活垃圾填埋場1座，新建環衛公廁23座，改造旱廁58座，硬化城區背街小巷道路83條，維護城市廣場、人行道2.3萬平方米。同時落實了環衛工人的免費早餐及廉租房、公租房申請資格。全市清掃保潔面積320萬平方米，機掃率達75.5%，密閉化運輸率達100%，日均處理生活垃圾350噸，城市垃圾無害化處理率達100%。

（3）突出專項治理。推行“515”深度保潔模式，實施精細化保潔，從嚴治臟；以“274”示范工程為重點，開展環境綜合治理行動，整治戶外廣告、占道經營、流動攤點、出店經營等違章行為，從嚴治亂；實施“治堵保暢”工程，將“數字城管”與“天網”“社管”信息互聯，推行“警城”聯合執法，從嚴治堵；堅持“六不開工、五不上路”原則，對渣土運輸實施公司化管理，嚴格規范作業方式，從嚴治塵；實行24小時受理各類噪音擾民案件，做到“聞聲即動”，從嚴治噪；推行“一周辦結制”，查處“兩違”行為，拆除一大批“兩違”建筑，遏制違建蔓延勢頭，從嚴治違。

（4）創新管理方式。一是實施“數字化”管理。投資成立恩施市數字城管監督指揮中心，將城管、住建、環保等19家單位，移動、自來水、電力等11家服務公司納入數字城管平臺，開通24小時城管服務熱線12319，受理城市管理相關投訴。二是實施“精細化”管理。劃定城區21個重點路段，實行“高峰站點、日常走線”模式，定人定崗，形成常態化、精細化監管。三是實施“人性化”管理。堅持管理與治理相結合，推行“721”工作法，讓70%的問題通過服務手段解決，20%的問題通過管理手段解決，10%的問題通過執法手段解決，大大提高了工作效能。

恩施市城市管理工作存在的主要問題

（1）管理體制不暢。根據我國《行政強制法》、《行政處罰法》等有關法規，行政執法的主體必須是法定的行政執法機關和法律、法規授權的組織。恩施市城管局尚屬公益類事業單位，并不具備行政強制資格。這種“矛盾”體制，造成城管執法行為無法得到法律保障，執法工作難以有效開展。2016年，面對中央環保督查組掛牌督辦的桑棗壩片區環境污染問題，市城市管理局第一時間介入查處，將其中13家以行政訴訟方式提請法院受理，因執法主體資格不符，最終無一勝訴，令人唏噓。

（2）職責邊界不清。城市管理千頭萬緒，同一個具體行為往往涉及到多方管理，如戶外廣告，除涉及城管外，還涉及住建、工商、宣傳等多個部門；城市道路交通，牽扯到交警、交運、住建乃至部分上級主管部門。這些部門單位大都具有相應的執法權限，職能交叉、重復執法在所難免。目前恩施市還沒有出臺這方面的權責清單，用以明確城市管理中各相關單位的執法邊界，聯動機制也未形成，城管局與其他部門之間缺乏必要的溝通銜接和監督機制，一方面是多頭管理，另一方面則是各自為政，事權交叉和缺位并存，管理效能低下。

（3）執法水平不高。首先是執法人員之缺。在編202人中，實際參與一線執法的共188人，具有執法資格的僅58人，占總人數的28.7%。執法力量嚴重不足。大量協管員協助參與執法，并非長久之計。其次是專業水準之弱。城管執法綜合交叉，涉及面廣，專業要求高，但受限于專業知識和技能不足，經常不知所措。2016年中央環保督查組專辦華龍城一期11家餐飲單位油煙排放問題，因城管局不具備油煙監測技術手段，無法檢測油煙是否超標，難以執法。三是協調管理之難。仍以單向管理為主，未能充分調動社會公眾的積極性，推動基層自治。由于協調欠妥，經常陷入到“最弱勢群體”和“最委屈執法者”之間的糾葛中。

必須深化執法體制改革提高城市管理水平

（1）著力推行大部制改革，理順體制機制。根據國家和省有關要求，到2017年底實現市、縣政府城市管理領域的機構綜合設置，時間緊，任務重。首先要盡快設立恩施市城市管理執法局，落實行政編制，納入政府機構序列。同時，參照公安模式設置相應科、所、隊，完善人員配置，統一執法制式服裝和標識。二要按照規劃、建設、管理一體化原則，加快完成住房城鄉建設領域行政處罰權的職責劃轉工作，整合市政公用、市容環衛、園林綠化、城市管理執法等相關職能，逐步綜合與城市管理密切相關、需集中行使的環保、工商、交通、水務、食藥品監督等方面的部分行政處罰權，完成城市管理大部門制改革任務。三要厘清部門職責，抓緊出臺城市管理和綜合執法部門的權力責任清單，做到分工明確，徹底解決職能交叉、管理缺位問題。

（2）著力推行規范化執法，突出依法治理。一是制定城市管理執法單行條例。建立有少數民族地方特色的城管法規體系，明確城管執法范圍、內容、程序，規范城管執法權力和責任，制定符合州城實際的地方執法管理標準，做到有法可依、有章可循。二是改進執法方式。進一步完善執法程序，規范辦案流程，明確辦案時限，做到執法人員著裝整齊、用語規范、舉止文明，依法規范開展行政執法，嚴禁暴力執法。三是探索多元化治理方式。將執法力量向街道辦和各鄉鎮下沉，完善人員配置，促進城鄉一體化發展。進一步加強網格化建設，廣泛動員社區、志愿者、民間組織參與到城市管理中來，實現城市管理重心合理下移。

（3）著力推行智能化建設，實現以智管理。一是加強智慧城市建設。加強信息化城市管理人才隊伍建設，培養復合型領導和專業性執法人才。要加快構建大數據中心，加大地理信息基礎成果建設力度，先期啟動智能交通系統、智慧停車體系建設，全面提升城市科學管理水平，便捷公共服務。二是優化數字城管平臺。以數字城管平臺為基礎，嘗試建設“數字網格”，廣泛推動各類社會服務資源和服務事項在網格上聚集整合，構建全市統一、動態更新、互聯共通、功能齊全的城市管理和社會管理綜合信息平臺，并實現與街、社區的互聯互通，實現與公安、交警視頻監控系統的對接共享。三是實現職能更大轉變。進一步拓展社會資金參與城市管理渠道，推進城市市政基礎設施、市政公用事業、公共交通、便民服務設施等的市場化運營。探索政府購買服務的長效機制，推行環衛保潔、園林綠化管養作業、公共交通等由政府向社會購買服務，逐步加大購買服務力度。

（本文作者分別系湖北省恩施市城管局局長，恩施市城管局辦公室主任；恩施州武陵山經濟研究會副會長、秘書長）

鄭安平 哭泣汶川的脊梁