PPP模式中商業銀行面臨的風險及應對策略

■徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌

PPP模式中商業銀行面臨的風險及應對策略

■徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌

社會資本；項目融資；政府擔保；信用風險

2014年12月，國家發改委發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）文件，明確鼓勵、引導社會投資，增強公共產品供給能力，開展政府與社會資本合作，即PPP模式；該文件將政府和社會資本合作（PPP）模式定義為：政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式是一種公共產品和服務創新供給的管理模式，政府部門可以借PPP模式拓展公共投資的融資渠道，還可借助社會資本豐富的建設和管理經驗提升公共投資和運營的效率；而社會資本可以借助PPP模式廣泛參與到我國正在進行的新型城鎮化建設中，能夠通過投資和運營獲取相應的回報（郭豐菲，2015）。政府與社會資本基于合同關系成為合作伙伴，雙方相互信任、相互協調、共同協調，各自有其職責與目標，提供風險共擔的公共產品或服務，最終達到雙贏甚或是多贏。2017年4月26日，由財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會以及證監會一同發文，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）的文件中，明確要求規范地方政府舉債融資行為，同時推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，可以預見，PPP模式將是今后政府融資的主要途徑。本文以南昌市首批PPP試點項目為例，重點探討PPP模式中商業銀行面臨風險及應對策略。

圖1 我國PPP模式示意圖

一、PPP項目投放狀況——以南昌市首批為例

據南昌市政府公開信息透露，南昌市首批PPP試點項目共23個，其中包括能源類2個、城市管理類2個、公共服務類6個、公共交通類3個、交通基礎設施類5個、醫療類2個、旅游和生態環境類3個；建設投資規模383.3億元（徐文穎和雷景君，2015）。國家發改委文件劃分了經營性、準經營性、非經營性項目，三種類型項目投資金額占比情況如圖2。其中，準經營性與非經營性項目投資規模占比達96%，體現了南昌市政府為增強社會公共產品和服務供給能力而推廣PPP模式的政策導向。

圖2 南昌市PPP項目投資金額結構

（一）經營性項目

經營性項目共7個，共涉及投資金額約16.6億元，分別為：一是南昌市建筑垃圾資源化利用項目。針對建筑垃圾處理，建立建筑垃圾破碎系統、瀝青廢料回收利用系統，再生磚、瀝青、水泥。二是安義至紅谷灘新區天然氣聯絡管道項目。由安義縣長均鎮至紅谷灘昌北LNG氣化站鋪設管線，距離約40公里，建成后可獲得中石油西二線天然氣供應，并依靠進銷差價取得經營收益。三是市委、市政府屋頂分布式光伏發電項目。在位于紅谷灘區的市委、市政府屋頂建設分布式光伏發電站，安裝光伏發電組件，建成后發電收益由投資方和市機關事務管理局分享。四是南昌菜籃子綜合服務體系項目。整合改造老城區部分企業生活區菜市場，提升居民生活品質。五是南昌港水上服務區項目。參照高速公路服務區，為船員、船民加油、氣、水，回收處理垃圾。六是姚灣綜合碼頭項目。擬建港址位于規劃的南昌港姚灣，預計可實現年營業收入3.13億元，稅后利潤約2442萬元。七是滕王閣景區4A提升5A改造工程東通項目。項目建成后，整體規劃、建筑設計要求符合滕王閣景區4A升5A設施配套要求。

（二）準經營性項目

準經營性項目共10個，共涉及投資金額約236.6億元，分別為：一是南昌市生活垃圾分類轉運中心項目，日轉運900噸生活垃圾的大型壓縮式中轉站。二是南昌汽車機電學校汽車實訓中心項目，增強該校汽車專業示范作用。三是南昌市醫學科學研究所、南昌市新華醫院引進社會資本合作辦醫。四是南昌梅嶺植物園，建成集生態休閑、植物培育、物種保護、科普教育展覽、科研為一體的近郊型山地園林植物公園。五是南昌市新動物園二期項目。六是南昌軌道交通3號線項目，連接青云譜區、西湖區、東湖區、青山湖區、高新區，提升公共交通效率。七是南昌市老城區部分幼兒園整合改造提升項目。八是南昌市瑤湖綜合治理工程項目，改善周邊水環境與生態。九是江西省皮膚病專科醫院城南分院項目，引進社會資本、建設醫院。十是南昌市體校南昌市青少年校外活動中心項目，完善青少年活動場所。

（三）非經營性項目

非經營性項目共6個，共涉及金額約130.1億元，分別為：一是紅谷隧道工程項目，工程位于南昌大橋與八一大橋之間，用以分流過江車輛；二是火車站東廣場改造工程項目，提升廣場使用功效；三是昌九高速城區段改造提升二期工程項目，引領昌北發展的重要交通廊道；四是洛陽東路綜合改造工程項目，改造建設道路、橋梁、排水、照明、綠化、交通設施、綜合管廊；五是洪都大道高架快速路改造工程項目，在現狀道路基礎上，改造達到城市快速路標準；六是昌南大道快速路改造工程。

二、PPP模式下商業銀行面臨的主要風險

政府推出PPP投融資體制改革的舉措，為商業銀行提供了一條發展信貸業務，投放信貸資金的優良通道，但同時也給商業銀行提出了新的挑戰，即PPP模式投融資過程中可能面臨的風險。結合PPP模式的運作模式與當前國家政策的規定分析，商業銀行參與PPP模式項目可能面臨項目建設、市場營運、社會資本方信用、政府政策、償債現金流來源等無法充分預知、全面掌控的風險因子（霍麗偉，2010）。

（一）政府信用存在不確定性

這里所指的政治風險是廣義上的，包括政府信用、政策執行等與政府行為相關的主客觀風險。在國家發改委2724號文件中，對PPP模式中三種項目類型（經營性、準經營性、非經營性）的成本收回有所提及，對有明確收費基礎的經營性項目，通過特許經營權，依法放開經營；對經營收費不足以覆蓋投資成本的準經營性項目，通過特許經營權附加部分補貼或政府直接投資參股等措施；對無收費基礎的非經營性項目，可通過政府購買服務，即“政府付費”。由此，具體到南昌市首批PPP項目，占投資規模高達96%的準經營性和非經營性項目，投融資成本的收回與政府決策、行為息息相關。據了解，南昌市財政局將設立PPP項目專項資金，用于PPP項目前期開發費用補助、項目補貼、融資擔保補助、融資貸款貼息等。這是與國家文件相配套的地方政府決策，但卻未明確獲得資金條件、須經流程、標準、補貼時點與期間等具體問題，在執行標準不明確的情況下，PPP項目是否能獲得政府資金、獲得多少均需依賴政府信用。此外，作為政府和社會資本合作的PPP項目，政府決策影響著項目籌備、建設、運營全過程，而政府政策的執行往往涉及多部門、多環節，能否快速、有效地落實政策也是政治風險之一。

（二）社會資本方信用不易約束

PPP項目雖為政府與社會資本合作方式，但在國家發改委文件中規定，承擔項目建設、運營以及融資責任的仍為社會資本方，政府承擔的是法律、政策調整風險。因此，在整個項目建設、運營直至完成融資還款的過程中，社會資本方信用尤為重要，無論因何種原因社會資本方違約，而國家目前有關PPP項目文件中又無政府“兜底”意向，商業銀行將面臨損失。

（三）項目建設存在不可預知因素

在南昌市首批23個PPP項目中，僅有4個項目為計劃建設年限2年以內，其余均為2～5年，為期數年的項目建設過程中，不確定性因素眾多，如因需要發生工程建設變更、工程建設環保問題，建設供應穩定持續性、工程建設技術以及建設不可抗力，均為可能發生的建設風險。項目建設過程中發生的問題，將直接影響項目融資能否到期按時收回（劉峰和劉建安，2015）。

（四）市場與營運前景不明朗

PPP項目建成后，投入市場運營，是否具有市場盈利性，能否根據需求維護長期運營條件，均存在不確定性。在南昌市首批PPP項目中，滕王閣景區提升工程是最為有名的，可以預想，提升工程新完工一段時間內，會吸引一部分游客參觀，但當這部分有意愿且方便前往的游客之后，客流的穩定性卻猶未可知。此外，投入運營后的維護也十分重要，仍以滕王閣為例，有一段時期滕王閣景區因維護不到位，閣內出現裝飾脫落現象，導致觀賞性大打折扣，并進一步影響了客流量。從某種意義來說，項目公司或許不能完全掌控市場或營運風險，但項目本身能否被市場接受，具有持續經營收益，卻是項目還款的重要保障。

三、PPP模式下商業銀行的應對策略探討

面對政治、社會資本方信用、項目建設、市場與營運等風險，以及猶未可知的風險，商業銀行應當做到“早、全、主”三個字。“早”就是應當盡早介入項目融資，占得先機；“全”是應盡量全面考慮各種情況，包括風險因素與應對措施等；“主”是盡可能多的將主動權掌握在商業銀行自身手中。具體歸納以下六方面應對策略：

（一）盡早介入融資磋商，保障融資權益

目前的項目融資中，商業銀行一般只能在項目公司設立完成后才實質性進入融資談判，有時就必須面對項目合同中已約定的、可能不利于融資方權益的條款，在項目融資伊始，就處于劣勢地位。此次PPP項目融資中，財政部76號文明確規定，可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程，這一信號表明商業銀行作為PPP項目的重要利益相關方，在項目籌建之初，即可與各參與方（無論是社會方還是政府）充分溝通，提出商業銀行的要求，消除因信息不對稱導致的不利因素，共同合理約定融資事項。所以，在國家政策支持下，商業銀行對有意向介入的PPP項目，應主動盡早介入融資磋商，提出自身要求，充分保障融資權益。在南昌市PPP項目中，南昌軌道交通3號線項目估算總投資210億元，面對如此大規模且前景看好的項目融資，銀行可以充分發揮與南昌軌道交通集團因建設1、2號線已建立信貸關系的優勢，爭取盡早取得該項目籌建的第一手信息，及時介入其PPP模式融資的磋商過程，亮出自身優勢的同時，提出融資權益要求。避免在項目融資磋商已具雛形后，各方不愿意再重新平衡利益關系，而無法更好的保障銀行利益。

（二）固化政府承諾，增強政府參與度

國家發改委2724號文中提及：“原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔”，由此可見，政府將不承擔項目建設、運營風險，但如前所述，政府的決策及執行卻影響著項目籌備、建設、運營全過程。商業銀行應在項目磋商、合同擬定階段，提出需要政府履行的具體要求，強化政府對PPP項目的參與度。一方面，因PPP項目本質是基于政府特許產生的項目運作方式，商業銀行應取得政府出具的支持PPP項目書面承諾文件，以確保政府決策的合法性、延續性；另一方面應根據PPP項目情況將政府具體補貼方案、政府審批環節時點等政府行為明確列入項目合同中。仍以南昌軌道交通3號線項目為例，在市政府公開信息中，該項目的回報機制為特許經營權下的政府補貼與固定年回報率兩種方式，可以要求協議明確具體補貼方案與年回報率。通過將政府承諾固化至協議、合同的方式，強化政府參與度，緩釋政治風險。

（三）落實項目社會資本方要求，降低項目風險概率

商業銀行對項目資本方的要求至少應當包含以下三方面：一是評估社會資本方信用狀況，確認資質條件，考察管理技術。在南昌市首批PPP項目中，有部分項目涉及交通基礎設施，通常需具備相應資質、具備一定管理技術的主體方可實施此類項目，因此在項目準入時，務必確認項目社會資本方已具備相應條件。二是在項目籌備階段，充分論證項目可行性、預評項目風險及應對措施、出具專業化項目可研報告與整體融資方案。三是要求提供項目供應商長期供貨合同或是具有法律約束力的供貨意向書，以保障項目原材料供應穩定性。

（四）明確資本金及銀行賬戶要求，掌握項目資金流情況

商業銀行應明確要求項目資本金到位比例，且貸款資金撥付晚于或同步于資本金到位。商業銀行對項目資本金的要求，好比企業招聘要求應聘人員應具備健康的身體一樣，相信沒有企業會應聘時就錄用一個不健康、無法正常工作的人，商業銀行計劃對項目融資，首先就應當要求項目具備基本的自有資金。此外，商業銀行應要求項目經營收入進入指定銀行賬戶，以便充分掌握項目收益現金流情況。在某些國外項目融資中，貸款銀行、項目公司和賬戶銀行（項目公司唯一開戶銀行）三方需簽署賬戶協議，協議規定賬戶資金除用于項目運營成本支付以及大修儲備外，需優先支付貸款本息。

（五）強化擔保措施，保障第二還款來源

PPP項目（除非經營性項目以外）的還款來源主要為項目經營收益，收益回款具有長期性，時長則風險大，所以在PPP項目融資中落實擔保措施，保障第二還款來源顯得尤為重要。商業銀行在決定介入PPP項目后，與政府、社會資本方磋商時，即要求以項目投資形成的動產和不動產等項目主要財產及相關權益作擔保，是避免和減少項目融資貸款損失的重要風控措施。項目融資擔保除了可采取傳統的公司資產抵押，還可運用項目擔保、股權質押、權益轉讓、直接協議等項目融資特有的擔保方式，這些擔保形式均為商業銀行收回貸款本息的重要保證。

（六）具體化重點要求，保留自身主動權

商業銀行在決定介入PPP項目后，尚且不能充分掌握項目風險的情況下，應具體化重點要求，未雨綢繆，以占據主動權。一是規定項目公司大股東或發起人的特殊責任。若項目出現資金不足，需籌集應急資金，降低項目風險，保障商業銀行利益。二是要求多層次融資的項目公司明確貸款級別，將商業銀行項目融資貸款列為項目高級貸款，其他為從屬性貸款，如遇風險，優先償還銀行項目融資貸款。三是要求取得商業銀行直接介入權。當出現某些違約事項或特定情形時，銀行為保障自身債權安全，可直接行使介入權利。四是要求擁有保留權利。為防止在商業銀行不知情的情況下，項目公司修訂項目文件、處置項目資產或是棄權，商業銀行應與項目公司約定限制單方面修訂文件、處置資產、棄權的協議條款，保留自身權利。

[1]財政部.關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html,2014-09-23.

[2]國家發展和改革委員會.關于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-02.

[3]霍麗偉.PPP項目的風險分析與對策研究[D].重慶大學碩士學位論文，2010.

[4]劉峰，劉建安.國際PPP項目融資模式貸款銀行面臨的風險及應對策略[J].實踐交流，2015，（1）：21～33.

[5]徐文穎，雷景君.南昌推出首批23個政府和社會資本合作項目[N].江西晨報,2015,（46）：B.

[6]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015，（9）：82～95.

PPP模式是我國政府為鼓勵、引導社會投資，增強公共產品供給能力而新提倡的項目運作模式，此種模式也為商業銀行業務發展帶來新的機遇與挑戰。本文以江西南昌首批PPP項目為例，分析商業銀行在PPP模式下可能面臨的政府信用不確定性、社會資本方信用不易約束、項目建設存在不可預知因素、市場與營運前景不明朗問題，從盡早介入融資磋商、固化政府承諾、落實項目社會資本方要求、掌握項目資金流、強化擔保措施、保留自身主動權六個方面闡述商業銀行可采取的風險應對措施。

F832.4

A

1006-169X（2017）12-0084-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.12.013

徐建平，方培江，湯長金，嚴偉民，姚希凌（執筆），中國農業銀行江西省分行營業部。（江西南昌 330008）