關于老城區城市公園建設的思考
——以恩施市六角亭街道辦事處為例

◎柳景國 李文靜

關于老城區城市公園建設的思考
——以恩施市六角亭街道辦事處為例

◎柳景國 李文靜

現代意義上的城市公園，是工業化發展的產物，它在改善生態、美化環境、休閑游憩、傳承文化、保護資源等方面作用巨大。為全面打造生態宜居的休閑旅游城市，恩施市六角亭辦事處站在建設生態文明、精神文明和安定和諧社會的高度，強勢啟動老城區城市公園建設行動，致力在未來五年內整體改善城市生態休閑格局。本文試以恩施六角亭街道辦事處為例，就老城區城市公園建設作如下探討。

老城區城市公園建設現狀

（一）認識高站位。恩施市六角亭街道辦事處把老城區城市公園建設提到三個高度來認識。一是充分認識城市公園建設是老城區城市改造與可持續發展的需要。六角亭老城區地處恩施市城鄉結合部，古時為鄂西重鎮施州的核心。自近代以來迭經變亂，城區損壞嚴重，除殘破不全的老城墻外，僅現存西門、南門、文昌祠、洗馬池、白衣庵、武圣宮等7處保留稍好的古跡遺址，狀況堪憂。再加上生活區內長期存在的“臟亂差”情況，老城區改造勢在必行。六角亭適時啟動掛榜巖歷史文化公園、巴公溪濕地公園以及文昌祠公園等項目，就是希望通過城市公園的建設，與老城區改造形成聯動，有效帶動老城區的修繕保護和文化搶救，疏浚道路，美化環境，進而將老城區打造成成熟的歷史文化旅游景區，真正形成可持續發展。二是充分認識城市公園建設是增強老城區人民群眾在共建共享發展中有更多獲得感的需要。恩施市目前已建成綜合性公園、社區公園共7處約133萬平方米，人均不足2平方米，遠低于5平方米的標準要求，公園缺失嚴重。而六角亭老城區幾乎沒有一個成熟的城市公園，市民日益增長的休閑需求與不充分、不完善的公共供給之間的矛盾非常突出。城市公園建設可以有效彌補老城區公共休閑空間不充分、不完善的短板。三是充分認識城市公園建設是加強老城區生態文明建設的需要。六角亭辦事處黨委、六角亭辦事處一般人始終站在建設生態文明、精神文明和安定和諧社會的高度，牢固樹立生態、低碳理念，把公園建設納入區域經濟社會發展總體布局，作為增加群眾公共服務產品、提高民眾公平享受綠色福利的重要舉措。

（二）規劃大手筆。未來五年，恩施市六角亭規劃打造1個州級公園（掛榜巖歷史文化公園）， 4個區級公園（巴公溪濕地公園）和13個社區公園（解放路社區廣場公園改造升級、西后街城墻游覽公園、文昌祠公園、唐井灣社區公園、南門城墻休閑廣場公園、城鄉街社區公園、書院社區廣場公園、何家槽社區公園、鄧家灣安置小區公園、陳家灣公園、松樹坪安置小區公園、高橋壩香車塘公園），基本覆蓋各個社區，將有效填補老城區城市公園的不足。在規劃中，老城區城市公園建設做到滿足三個需求。一是滿足歷史人文和自然保護以及市民群眾多樣化需求。二是滿足城市基礎設施建設現狀與發展需求。三是滿足城市公園綠地需求。按照確保城區人均公園綠地面積不低于5平方米、公園綠地服務半徑覆蓋率不低于60%的標準，加大社區公園、街頭游園、郊野公園、綠道綠廊等規劃建設力度。

（三）建設大提速。目前，恩施市六角亭辦事處已完成轄區1個州級公園、4個區級公園、13個社區公園建設選址工作，并報請州規劃局進行現場查勘確認。掛榜巖歷史文化公園已完成詳規修編，建設工作已完成項目紅線范圍內集體土地和林地170.0289畝的測量工作，除屬于市直單位及企業用地外，已征收簽約57.03畝，占應征收土地的82.52%。巴公溪濕地公園（南門濕地公園），連同老城區旅游規劃已進如招投標。解放路廣場公園及書院廣場公園建設現已完成規劃設計方案。同時積極配合市征收辦完成國有土地房屋435戶建筑面積54335平方米的征收前期調查摸底工作。

老城區城市公園建設存在的問題與面臨的挑戰

從現狀來看，恩施市六角亭城市公園建設起點高，力度大，但存在的問題與面臨的挑戰同樣不小。

（一）存在的問題。一是發展定位問題。城市公園與純粹旅游景區不同，其主要職能是改善生態、拓展公共活動空間，無需像后者那樣，背負獲取經濟效益、拉動區域旅游經濟發展壓力，從而大拆大建，在特獨性、唯一性上大做文章。它對資源稟賦要求較低，能滿足市民一般的休憩即可，因此建設成本也較低，但投入資金很難收回。老城區城區公園的建設定位并不清晰。以掛榜巖歷史文化公園為例，既想通過大手筆投入打造令人振奮的精品旅游景區，但又受限于資源稟賦和資金投入“有所將就”，建成開放式市民公園；二是投融資與資金平衡問題。當前國內景區建設基本靠財政補貼和貸款，社會資本極少參與，融資渠道狹窄。加上高昂的土地拆遷成本，大型景區項目投入大，資金回報慢，甚至無法回報，投資壓力大。老城區十幾個公園建設，資金需求驚人，僅掛榜巖歷史文化公園，預計總投入達6億元，如此巨額投資，對于本就財力不足的六角亭，可謂不可承受之重。

（二）面臨的挑戰。首先來自周邊生產建設帶來的威脅。城市道路拓寬、車站修建、房地產開發以及“以園養園”等變相經營，都會對公園的可持續發展帶來影響。特別是一部分私營業主在利益驅使下，借助人們對公共綠色福利分享的心理需求，從而以城市公園建設為籌碼，重拳出擊，建設“產業新城”，使公園淪為商業地產的“私家花園”，急功近利，威脅尤大。掛榜巖歷史文化公園才剛完成規劃編制，就已引起了周邊房產商的躍躍欲試。如果不能進行有效限制，城市公園休閑空間將被大量蠶食。其次是可持續投入與管理問題。規劃重在執行，如何在資金、決策以及規劃修編等變動時，不中斷建設項目，每年保持持續開發，不斷完善配套，非常考驗管理者的智慧。城市公園建成后，免費對外開放，如何規范各類群體文明游園，如何保護已有生態、歷史遺存、基礎設施不被破壞，如何落實養園經費、做好公園專業化管理等，均是一大難題。

老城區城市公園建設的建議

（一）立足實際，明確定位和發展方向。在財力有限情況下，要立足實際，堅持開放式城市公園的基本方向，而非純粹的旅游景區。要以小型社區公園為主，擴大建設密度，爭取每年新造幾個，十年、二十年后，將蔚為壯觀。要重點以生態修復為主，注重植被覆蓋，塑造良好生態環境。在此基礎上，挖掘老城區優秀歷史文化資源，融入不同公園建設中，形成特色。

（二）細化方案，完善各項建設配套。以保護性開發為主，注重人文歷史表達。如融入歷史文化遺跡時，既不任舊如舊，也不改舊換新，而要修舊如舊，做好保護與傳承；如注入紅色旅游資源時，注重方式的靈活性，目前紅色拓展是一大新潮流，可以打造紅色拓展基地，開展紅色戶外拓展、紅色運動會、紅色教育培訓等，投入小，影響大。要做好公園道路交通、停車場、游樂設施及各類便民服務配套，優化公園功能匹配。

（三）多措并舉，暢通投融資渠道。進一步細化公園建設方案，講究因地制宜，不搞大拆大建，盡量壓縮成本。充分調動和發揮社會力量參與公園建設與管理，如嘗試在今后的建設用地出讓時，明確要求配套公園；如在土地征集使用上，借鑒國外做法，使管理權與土地所有權適當分離，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營和參與，降低拆遷安置成本；如加強與社會公益組織聯系，號召社會各界捐款，募集公園建設基金；還可充實和引進游樂、培訓拓展、食宿等項目，拓展經營收入空間。積極爭取各類旅游業引導資金。

（四）守住底線，嚴格限制周邊建設開發。以著力解決城市人民日益增長的文娛活動需求與不完善、不充分的公共供給之間的矛盾為出發點，更加注重以人為本，更加關心民眾真實需要，不急功近利，不竭澤而漁，嚴格限制周邊房地產開發，避免陷入盲目擴張的產業新城建造中，真正造園于城，造福于民。

（五）注重管理，確保可持續性開發。要做好公園建設的長期性準備，按照規劃每年有計劃地逐步推進，形成持續開發與配套，確保可持續發展。要做好各大公園建設項目的協調管理，明確主體責任，形成整體推進。要重點抓好公園基本建成開放后的管理工作，做到專業管理和規范管理。要利用好公園平臺，積極組織開展科普教育、歷史文化保護宣傳和文化節、游園會、書畫展等文化娛樂活動，陶冶情操，豐富生活。

（本文作者分別系湖北省恩施市六角亭街道辦事處黨委書記、人大聯絡處主任；恩施市六角亭街道辦事處主任）