對安全生產失信行為“出重拳”
——細讀《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》

文·圖/本刊記者 趙原

對安全生產失信行為“出重拳”
——細讀《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》

文·圖/本刊記者 趙原

國家安全監管總局5月9日印發了《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》，這一有關安全生產領域“黑名單”的文件，拋出了哪些“重磅炸彈”？

6月21日，國家安全監管總局召開安全生產領域誠信體系建設工作視頻會議

6月21日，國家安全監管總局召開安全生產領域誠信體系建設工作視頻會議。會上對國家安全監管總局5月9日印發的《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）進行了解讀。這一有關安全生產領域“黑名單”的文件究竟拋出了哪些“重磅炸彈”？

“黑名單”與“聯合懲戒”的前世今生

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》規定提出，要積極推進安全生產誠信體系建設，完善企業安全生產不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。近兩年來，國務院先后出臺了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等6個具有頂層設計意義的重要文件。為切實強化社會信用體系建設，國家層面上，建立了以國家發展改革委、人民銀行牽頭的社會信用體系建設部際聯席會議制度（目前成員單位已達到47家），建立了常態化的誠信例會、業務協同、督促檢查和績效考核等制度措施，全面構建以信用為核心、以聯合獎懲為手段的新型監管機制。

會議指出，2015年7月，國家安全監管總局制定印發了《生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），明確了“黑名單”管理的基本原則、適用要求、基本程序、懲戒措施和監管機制。

在協同機制建設方面，積極協調爭取社會信用體系部際聯席會議牽頭單位的支持，于2016年5月，會同18個部門（單位）聯合簽署了《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》。《關于對安全生產領域守信生產經營單位及其有關人員開展聯合激勵的合作備忘錄（稿）》，也正在簽署過程中。

在平臺建設方面，積極參與全國信用信息共享平臺建設，實現了國家安全監管總局與全國信用信息共享平臺的連通、與工商總局國家企業信用信息公示系統的“點對點”信息交換。強化資金保障和項目建設，2016年國家安全監管總局成為被納入全國信用信息共享平臺（二期）投資建設的14個部門之一。

在輿論引導方面，堅持主動發聲，先后在《中國安全生產報》《中國改革報》等發表文章和開展專題訪談，向全社會和全系統釋放切實強化誠信建設的明確信號。在國家安全監管總局政府網站設立專欄，集中曝光安全生產領域違法失信行為，及時實施政策解讀、輿情回應和信息發布更新，弘揚以人為本、關注安全、誠實守信的社會風尚。

“黑名單”懲戒措施將更加嚴厲

在聯合懲戒備忘錄簽署之前出臺的“黑名單”管理暫行規定，界定了納入“黑名單”管理的5項具體標準。《暫行規定》實施2年多來，各級安全監管部門向社會公布了1 132家“黑名單”企業和37名終身不得擔任煤礦礦長的人員名單，其中，國家安全監管總局層面先后發布并懲戒了3批納入國家級安全生產“黑名單”管理的企業，引起了廣泛而積極的社會反響，效果總體良好。但也存在信息采集主體責任不落實，報送信息要素不完整、不準確、不及時等突出問題。《暫行規定》實施過程中，各地對“黑名單”標準的科學性、合理性和可操作性等，相繼提出許多合理化建議。

而此次出臺的《實施辦法》，充分吸納了各地、各有關部門對“黑名單”制度的合理化建議，將“黑名單”作為聯合懲戒對象的一部分，實施一體化管理，廢止了原先的《生產經營單位不良信用記錄“黑名單”管理暫行規定》。目前《實施辦法》中的10項情形，基本涵蓋了此前《暫行規定》的5項情形，且更科學、更合理，也更具操作性；將“黑名單”作為需要實施聯合懲戒行為中失信程度最高、導致后果最嚴重的一部分進行單列，實施比一般聯合懲戒對象更加嚴格、嚴厲的懲戒措施，這樣同時也可以有效避免兩套體系同時運行給各地區帶來的不便。

《實施辦法》第三條將聯合懲戒對象存在嚴重違法違規行為并符合以下3種情形之一的，納入“黑名單”管理：一是發生重特大生產安全責任事故的；二是1年內累計發生2起較大生產安全責任事故的；三是發生性質惡劣、危害性嚴重、社會影響大的典型較大生產安全責任事故的。

《實施辦法》重點

《實施辦法》共12條，除以上著重強調的內容外，還應注意以下幾個方面：

聯合懲戒對象標準的界定

《實施辦法》第二條明確了生產經營單位及其有關人員的10種失信行為的具體情形，既包括生產經營單位在生產經營建設過程中發生的失信行為，也包括責任事故發生之后的失信行為，同時涉及到相關技術服務機構的失信行為。

聯合懲戒實行“動態管理”

聯合懲戒對象和“黑名單”管理的期限為1年，有關法律法規另有規定的依其規定（第六條）；要求省級安全監管監察部門每月10日前將本地區失信主體相關信息及開展聯合懲戒情況報送總局（第四條）；規定被懲戒對象須在管理期滿前30個工作日內向所在地縣級及以上安全監管監察部門提出移出申請（第七條）等，體現了從嚴從實推進工作的思想，實行動態管理，即：發現一批、懲戒一批。

管理“環環相扣”“各司其責”

堅持“誰采集、誰負責”和“屬地管理”原則，明確“各省級安全監管監察部門要落實主要負責人責任制，建立聯合懲戒信息管理制度，嚴格規范信息的采集、審核、報送和異議處理等相關工作”（第四條），以及依法依規嚴格落實各項懲戒措施（第八條）。國家安全監管總局負責對各地區報送的信息進行分類、審核、審議、通報、發布和移出等相關工作（第五條、第七條），負責“通過事故接報系統，以及安全生產巡查、督查、檢查等渠道獲取有關信息”并實施相關管理（第五條），負責建立相關后續的工作保障機制（第九條、第十條），包括“建立聯合懲戒的跟蹤、監測、統計、評估、問責和公開機制”，以及考核問責等，形成各司其責、責任明確、環環相扣的閉環管理系統。

懲戒措施有哪些

由國家發改委、人民銀行等18個部委聯合簽署的《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》以及《實施辦法》，明確了18個部門按照各自的職能分別落實29項具體懲戒措施。這些懲戒措施涉及18個職能部門，具有很強的社會影響力。

懲戒措施概括起來分為5類：

限制類。如：依法限制參與建設工程招投標；依法限制取得政府性資金支持；依法限制取得生產許可；限制存在失信行為的生產經營單位發布廣告；依法限制其參與政府采購活動；限制成為海關認證企業；限制相關責任人評先評優等。

實行差異化管理。如：調整存在失信行為的生產經營單位其信貸評級授信級別；上調保險費率；已經成為海關認證企業的，下調信用等級等。

嚴格執法和監管。如：將存在失信行為的生產經營單位作為重點監管監察對象，加大執法檢查頻次，撤銷安全生產標準化證書；對其進出口貨物實施嚴密監管，在辦理通關業務時，加強單證審核或布控查驗；嚴格、審慎審查其新改擴建項目的環評申報事項；在審批證券、證券投資基金及期貨公司設立、變更時，依法將生產經營單位失信行為作為重要參考，從嚴掌握或不予批準等。

公示類。如：在全國企業信用信息公示系統上公示存在失信行為的生產經營單位行政處罰信息；存在失信行為的生產經營單位變更名稱的，同樣須在該系統上公示其變更前后的名稱；上市企業對本企業納入聯合懲戒對象（黑名單）的情況作為必須披露事項等。

對“黑名單”實行停止和禁止措施。如：依法暫停審批其新的重大項目申報，核減、停止撥付或收回政府補貼資金；停止基礎設施和公共事業特許經營；暫停發行債券和股票；暫停審批存在失信行為的生產經營單位科技項目；依法撤銷注冊登記或吊銷營業執照，或責令當事人依法辦理變更登記；在土地使用、采礦權取得環節對存在失信行為的生產經營單位采取嚴格限制或禁止等措施；要求認證機構暫停或撤銷其相關認證證書；在各部門主管領域內取消對其的政策性資金支持；依法依規對其實施市場禁入等嚴厲的懲戒措施。

6月21日，國家安全監管總局公告了2017年第一批國家級生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”信息，湖南省雄大西南建筑園林有限公司等7家發生重大生產安全責任事故的生產經營單位嚴重違法違規行為的生產經營單位的不良記錄信息被公開曝光，按規定納入“黑名單”管理，并推送至全國信用信息共享平臺，相關部門將對其開展聯合懲戒。

編輯 趙 原