政治權力轉移與企業避稅的述評與展望

蘭廷蓬

摘 要：政治進程對企業行為有著重要影響。與政府核心官員更替相關的政治權力轉移，至少會產生兩方面的效應，一方面，法定政治權力轉移導致經濟政策尤其是稅收相關政策的不確定性增加，另一方面，事實政治權力轉移使得政府對企業的干預減少，形成了短暫的“空窗期”。自然地，會影響企業的避稅決策和選擇。

關鍵詞：法定政治權力；事實政治權力；企業避稅

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.36.070

政治權力可以劃分為法定政治權力和事實政治權力（Acemoglu & Robinson，2005）。官員的法定政治權力由政治制度例如憲法和選舉制度等所賦予，在整個轄區內發揮效用，如制定區域內的金融監管政策等。法定政治權力轉移時，由于“晉升錦標賽”的強激勵和官員自身存在的異質性，使得政策存在不確定性。官員的事實政治權力由其對資源的配置能力形成，強調其對可支配資源的影響力，在局部領域發揮效用，典型地表現為政府控制或干預。事實政治權力轉移時，離任官員和接任官員對其可支配資源配置的影響會減弱，對企業來說，形成了短暫的干預“空窗期”。

1 法定政治權力轉移與企業避稅

法定政治權力的轉移會傳遞一種政策不確定性的風險信號。標準的政策模型通常假定在一個完整的經濟區間內，是由單一的政策制定者基于整個社會經濟福利最大化做出政策選擇，但現實情況是，政策制定者即政府官員面臨有限的任期，完全可能被其他具有不同政策偏好的人所取代（Julio & Yook，2012）。因此，政府官員變更的結果與未來政策的不確定性密切相關，因為新任官員可以通過法定政治權力改變金融監管、貨幣和貿易政策、稅收政策等（Jones & Olken，2005），在更極端的情況下，可能涉及私營公司的被征用或國有化。在這種情形下，市場中利益直接相關的企業出于自身利益的考慮，不得不針對未來的不可預期性主動或被動地采取應對措施。

一般認為，從整體企業行為來看，與法定政治權力轉移相關的政策不確定性，會使得外商直接投資和固定資產投資延遲或減少（Rodrik，1991；Chen et al.，2003）、國際貿易邊際被削弱（Greenland et al.，2014）。更多的文獻則關注了個體企業行為，包括企業投資、資本市場反應等方面。Bernanke（1983）構建了不確定性和實際投資之間關系的模型，發現企業在面臨不確定性時會變得謹慎，延緩投資。且投資的變化因國家特征、選舉特征和企業特征的不同而存在差異（Julio & Yook，2012；Jensy，2013）。曹春方（2013），徐業坤（2013）和李鳳羽（2015）等基于中國的數據也發現了政策不確定性對企業投資的消極影響。金融市場的證據則表明，與選舉和政治變化有關的政策不確定性會反映在資產價格上。Boutchkova et al.（2011）研究了全國選舉期間的股市波動，發現波動率在選舉期間顯著高于正常水平。Bernhard & Leblang（2006）則研究了債券收益率、匯率和股票波動在選舉和其他政治變化時的變化，發現這些變化在結果難以預測的選舉期間更大。此外，由政府官員更替導致的政策不確定性也被證明與企業IPO決策（Colak et al.，2013），股利政策（Huang et al.，2015），企業會計穩健性（Dai & Ngo，2015），企業慈善捐贈（戴亦一等，2014）、企業現金持有（姜彭等，2015）等相關。

具體到稅收方面，John（1978）、Nelson（2000）和Foremny et al.（2014）發現政治選舉周期對宏觀稅收政策有顯著的影響。這種由于官員變更引發的政策不確定性會讓作為相對方的企業面臨的風險增加。Katz & Owen（2012）在政治不確定性背景下構建了企業避稅的理論模型，在這個模型中企業獲知了新任政府官員的特點并不得不做出決策，這種情況下的均衡狀態是企業會通過避稅來留存更多利潤和現金。陳德球等（2016）提供了實證方面的證據，他們通過我國89個城市的A股上市公司匹配市委書記更替的數據，考察了政策不確定性對企業稅收規避行為的影響，發現微觀企業在面臨由地方核心官員變更導致的政策不確定性時會增加稅收規避行為。與上述幾位學者的研究結論不同，盧洪友和張楠（2016）實證發現地方政府換屆引發的政策、市場和政治風險不確定性時會促使企業采取相對保守的避稅行為。于文超等（2015）和曹偉等（2016）的實證研究也提供了類似的結果。

2 事實政治權力轉移與企業避稅

在中國，政府層級制是以區域“塊塊”原則為基礎的多層次、多地區形式，錢穎一和許成鋼等（1993）稱之為“M型體制結構”或“創造市場的準聯邦制”，地方政府實際上就像一個個子公司那樣來參與市場活動，手握行政審批、貸款擔保、土地劃撥出讓、政策優惠等重要資源（周黎安，2008），事實上成為發展經濟和穩定社會秩序任務的主要執行者（周業安，2004），擁有很大的事實政治權力。而所謂的政府只是一個抽象概念，其表現出來的行為或特征實際上是作為實體的政府官員動機的體現。但政治家并非天真無邪、慷慨無私的，他們首先是獨立個體的自我，其次才是為公民服務的行政官。在政治激勵和財政激勵的制度安排下，地方官員一方面確實有動力加快本地經濟發展，另一方面又有強烈的動機以政府干預的形式介入微觀企業行為來贏得政治或經濟回報，以實現個人的一些目標。

不可否認的是，與事實政治權力相關的政府干預在一定情境下會發揮“扶持之手”的作用（Che & Qian，1998；Ferguson & Voth，2008），但大量文獻證明我國的政府干預更有可能是一只“掠奪之手”，它顯著降低了公司價值和績效，損害中小股東利益，導致整個社會資源配置的扭曲（夏立軍和方軼強，2005；Cheung，2005；陳信元和黃俊，2007）。而一地稅收對于保證地方經濟增長、公共產品供給和官員個人政治職位晉升等發揮著關鍵作用，且具有較強的“自由裁量權”，很難避免受到這只“掠奪之手”的影響。尤其在財政制度改革之后，抑制了地方政府直接向上級政府爭取資源的行為（Qian & Roland，1995），面對預算約束，地方政府會將視線轉向轄區，譬如向域內的企業和個人攤派各種稅費捐款（周雪光，2005），形成實質意義上的稅收掠奪等。

趙奉軍（2003）認為，稅收層面存在的“掠奪之手”是政府的稅收超出企業承受能力的掠奪行為，這種行為是由于我國長期存在的意識形態的慣性、強政府弱社會的格局以及稅制改革造成的。而王文甫等（2014）則把稅收掠奪的動機歸因為追求GDP和稅收的最大化，出于此種動機，地方政府干預會進一步加強，并向大企業、重點企業傾斜。這種追求GDP的干預動機也影響了不同產業的稅收政策，白重恩和馬琳（2015）在一個有政府激勵機制和政府干預的兩部門一般均衡模型中，研究了政府使用稅收政策干預經濟的方式，發現在穩態時，政府會采取對工業部門補貼而對服務業征稅的干預政策，從而引導經濟中的生產要素更多流向工業，促使投資品產量增加和資本積累，最終達到GDP最大化的目的。

除了上述理論層面的研究，也有一些經驗證據。曹書軍等（2009）對中國轉軌經濟背景下財政分權體制和地方政府行為對上市公司實際稅負的影響進行了實證研究，發現在不同性質的非優惠區上市公司，政府干預程度越大，實際稅負越高，其中非國有上市公司對政府干預程度最敏感。練敏（2014）同樣區分了公司性質，發現在政府干預嚴重的地區，國有企業的稅收負擔顯著重于民營企業。一個可能的解釋是，國企由于產權的天然連接，在稅收行為上更容易受到地方政府的干預，管理層的激勵目標導向會使得其降低避稅程度而向法定高稅率靠攏，實際稅負較高（曹書軍等，2009）。不僅如此，國企還會在經濟下行期發揮支持效應。陳冬等（2016）以我國2003～2013年的A股國有上市公司為研究對象，發現政府干預程度的提高會強化國企避稅的“逆經濟周期支持效應”，即在經濟下行期減少避稅程度。但也有縣級層面的研究發現，政府一旦把財政壓力施加到企業身上，并不會提高地方稅收征管水平，反而可能引致更多的企業逃稅（馬光榮和李力行，2012）。

3 研究展望

國內外的證據均顯示法定政治權力轉移導致的政策不確定性對企業的避稅行為有著重要影響。其一，國外的相關研究僅局限在宏觀和理論層面，并沒有提供微觀經驗證據，而且基于中國政治體制和經濟環境的特殊性，這些研究可能并不適用于中國；其二，國內近兩年出現的幾篇討論政策不確定性對企業避稅影響的文章（盧洪友，2016；陳德球，2016），雖多涉及微觀實證層面，但在使用的理論、實證方法和研究結論等方面存在較大差異，值得進一步研究，并且這些研究都忽視了政府干預這一只手在企業避稅中可能發揮的作用。

而在與事實政治權力相關的政府干預與企業避稅層面，盡管微觀角度的研究比較豐富，但以下兩方面仍需改進：一是只見“政府”不見“官員”，未能將政府行為推進到背后的實質性個體。實際上，政府作為一個抽象的“公共人格”，各種特征真正體現的是其背后官員的動機（錢先航等，2011），進一步的研究必須考慮官員在政府干預中扮演的角色。二是如果僅僅從政府干預存在的角度考察企業避稅，不考慮政府政策的效用，也無法清晰辨別政府干預對企業的真實影響。

因此，對企業避稅的研究需要從“抽象”到“具體”，從“政府與企業”深入到“官員與企業”，這有助于我們從根源上理解政府與企業的關系。未來的研究可以從“法定政治權力轉移-政策不確定性增加”和“事實政治權力轉移-地方政府干預減少”兩條線展開，考察政治權力轉移對微觀企業避稅的影響，更全面、更清晰地認識我國以官員為代表的政治因素對企業避稅的作用。

參考文獻

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