遼寧省聯動防治霧霾機制研究

趙君 劉瓊 趙紫妤

摘 要：霧霾污染不僅是個環境問題，更是一個民生問題和政治問題。它是東北老工業基地面臨的一個嚴峻的現實問題，這里所論述的聯動防治霧霾不僅包括遼寧省各城市之間的聯合，也包括各職能部門之間的聯合。遼寧省在聯動防治霧霾中缺少有效的聯動監測預警應急機制、聯動治理污染源長效機制和聯動執法機制，針對這些問題，提出了如何建立有效的遼寧省聯動監測預警應急機制、聯動治理污染源長效機制和聯動執法機制的建議。

關鍵詞：霧霾；聯動防治；機制；生態文明

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.36.060

1 遼寧省聯動防治霧霾的理論基礎

第一，公共產品理論。

1954年，薩繆爾森在《經濟學與統計學評論》上發表的關于“公共支出的純理論”一文中首次提出“公共產品”概念并給出了定義，后來這一定義一直被沿用至今。薩繆爾森提出的公共產品概念，被限定在一國范圍之內，所以亦被稱為國家公共產品。公共產品具有非排他性和非競爭性，這兩個特點決定了市場機制提供公共產品的低效，因而非市場機制（政府）提供公共產品就有了一個合理的理由。習近平總書記指出“良好的生態環境是最公平的公共產品和最普惠的民生福祉”。

第二，非合作博弈的“囚徒困境”理論。

博弈理論可以用于研究單個城市霧霾污染防治行動以及相互之間的沖突與合作關系。可以把城市當作對弈者，根據他們之間的協調程度，可以將區域大氣污染防治分為非合作博弈和合作博弈。合作博弈是指在區域范圍內存在一個協議，它對區域內的所有城市都有約束力，參與城市在協議范圍內進行博弈。反之，就是非合作博弈。囚徒困境正是非合作博弈的一個典型例子，它表明集體理性與個體理性有時并不一致。

2 遼寧省聯動防治霧霾的現狀及存在的問題

2.1 遼寧省聯動防治霧霾的現狀

沈陽市是一個重工業為主的城市，位于東北老工業基地。在霧霾籠罩全國的時候，遼寧省成為霧霾的重災區。2015年11月8日，遼寧省出現了大面積的空氣重度污染，我省的14個城市中有11個城市空氣嚴重污染。根據省環保廳發布的數據可知，沈陽的霧霾污染高達六級，全市PM2.5均值高達每立方米1155微克，最高突破每立方米1400微克，已經是安全標準的56倍。當日，沈陽發布重污染天氣為橙色預警，就在當天下午升級為紅色預警，遼寧省發布了省級重污染天氣為黃色預警。經過兩年的霧霾治理，在全省各界的共同努力下，2018年我省的空氣質量情況有所好轉，但仍不樂觀，治霾之路任重道遠。

2.2 遼寧省聯動防治霧霾存在的問題

生態環境是關系民生的重大社會問題，遼寧省的各個城市都在積極的采取措施治理霧霾，但是并沒有聯合起來有計劃、有步驟地一起行動。全省各市應該一盤棋，才能使治理霧霾的機制運轉得更加協調順暢。

第一，缺少有效的聯動監測預警應急機制。

雖然省內各市都制定了嚴重霧霾污染天氣的應急預案，但內容還有欠缺，不夠完善，而且也沒有規定各市各部門之間應如何聯防聯控。應急預案的可操作性還有待加強，多數城市針對不同的預警等級所提出的應急措施相對較寬泛，與現實存在脫節問題，實際可操作性不強。遼寧省環保廳已建立了遼寧省空氣質量實時發布系統，但14個城市中所設的測試點位比較少，城市的每個區只有一個點位，農村還是個空白。在美國環境署網站主頁上輸入美國某地的郵編，該地當日的空氣質量指數（AQI）、主要污染物種類和含量就能顯示出來，還顯示對公眾健康的影響程度。

第二，缺少有效的聯動治理污染源長效機制。

應急措施可能在短期內很有效，但治理霧霾是一項系統工程，需要政府、企業和廣大群眾聯合行動，共同治理，而且要長抓不懈。霧霾污染是個累積性的結果，要有針對性地對污染進行綜合治理，不斷減少污染物的排放量。我省各市的主要霧霾污染源有工業排放、燃煤污染和機動車尾氣排放等，如果防治霧霾工作要取得實質性的進展，那么這些污染源就必須得到有效的控制。這種長效治霾的機制要建立在各市各部門聯合治理的基礎上，單靠哪個部門都無法取得理想的效果。

第三，缺少有效的聯動執法機制。

環境執法是環境保護的一個重要手段，如果聯動執法不嚴，那么我省各市的霧霾污染問題就很難得到有效解決，市民的健康也很難得到保障。一直以來，廣大群眾都將霧霾污染的責任歸于環保部門，一旦出現嚴重霧霾天氣，環保部門就是指責的必然對象。實際上，法律并沒有賦予環保部門執法權，環保部門可以對污染企業作出處理意見，但還要公安部門來實際執行，所以各職能部門的聯動執法就顯得尤為重要。在以往的聯合執法中，部門之間的合作并不是很高效，主要任務都落在了環保部門頭上，其他職能部門的積極性相對較差，這樣就會影響聯合執法的效果，降低聯合執法的效率。

3 遼寧省聯動防治霧霾機制的完善

基于以上我省各市在防治霧霾中存在的問題，本文提出關于遼寧省防治霧霾聯動機制的幾點建議，包括完善遼寧省聯動監測預警應急機制，完善遼寧省聯動治理污染源長效機制和完善遼寧省聯動執法機制，期望為我省各市今后有效治理霧霾盡微薄之力。

3.1 完善遼寧省聯動監測預警應急機制

3.1.1 聯動監測預警機制的完善

第一，提高聯動監測預警能力。這在很大程度上要依靠科技的進步，采用更先進的空氣質量監測設備。科研方面應投入更多的資金支持，與省內各高校聯合共同攻關，并將取得的科研成果在省內各市推廣，使各市都能分享到高科技帶來的環境紅利，這樣，以沈陽為中心的各市更愿意參加到聯動治理霧霾的隊伍中，科技創新為進一步開展遼寧省聯動防治霧霾提供了技術支持和保障。另外，要建設好我省空氣質量監測網，現有的監測網覆蓋范圍主要在各市城區，有的城市監測網點較少，農村基本沒有幾個監測網點。應依據各市的城市化發展程度、工業化水平和人口密度等因素科學增設監測網點。

第二，建立信息共享機制。隨著科技的發展，我們已進入“互聯網+”時代，人們獲取信息的渠道更多，通過智能手機和聯網電腦，獲取信息的速度更快，無論在世界哪個地方發生的事情，幾分鐘內就可獲知。我省各市可以在互聯網上共建一個防治霧霾的平臺，借助網上的這個平臺，公開我省各市治理霧霾的相關信息，實現信息資源的共享。這個平臺的主頁和國家環保部、遼寧省環保廳，各市環保局的網站創建鏈接，無論誰登錄這個平臺的網頁，都可以查到我省治理霧霾的相關信息，可以在留言板上表達自己的意見和建議，并通過鏈接進入各環保部門的網站查閱自己關心的政策和相關法律法規。目前，我省已經在互聯網上建了一個提供各市實時空氣質量的網站，但還不完善，還不能及時回答廣大市民的問題。沈陽的民心網在這方面是個比較成功的案例，他們會在規定的時間內回答市民的問題，并親自打電話耐心解釋，不像有的網站只流于形式。

3.1.2 聯動應急機制的完善

第一，制定聯動應急預案。根據空氣質量指數（AQI）和一定時間內受到霧霾影響的不同程度，霧霾被劃分為不同的預警級別，紅色預警最嚴重，橙色預警次之。2014年10月31日，沈陽市在經歷了35個小時AQI嚴重超標的情況下啟動了一級紅色預警。2015年11月8日，沈陽市啟動了重污染天氣橙色預警，在當天下午升級為紅色預警。應急方案的制定是依據當地的霧霾污染級別，應急措施包括聯合制止建筑工地施工、限制汽車上路行駛、限制企業生產、強制學校停課等內容。在啟動預警應急機制時，政府、企業以及廣大群眾分別承擔著不同的應急減排責任，要對他們的責任明確和細化，特別是省內各級政府部門的應急責任，要有詳細的任務清單。聯動部門應以最快的速度通知各市和各職能部門一起行動，共同治霾。在日常工作中，聯動部門要對各企業進行排查，建立企業信息系統，統計出重點排污企業，按污染由重到輕列出名單，這樣可以在嚴重霧霾天氣出現時快速作出反應，對不同的企業分別作出停產、限產和限排等不同的決定。

第二，做好公眾輿情應對工作。在治理霧霾應急預案出臺前，要通過新聞媒體和網絡做好宣傳教育工作，在治理霧霾應急預案出臺后，要讓廣大群眾有一定的心理準備，給他們一個緩沖期，并做好通知工作，讓廣大群眾清楚采取應急行動時要注意哪些事項，應急行動可能會給他們帶來一些不便，如，對私家車限行等，聯動治霾中心會盡力將這不利影響降到最低。聯動治霾中心要向廣大群眾及時反映政府所采取的應急措施，抗霾的進展情況，出現的問題和取得的成果，強化政府在應急事件中的公信力。在連續的重霧霾污染天氣情況下，聯動治霾中心要從各部門調動更多的專業人員，增加抗霾隊伍的力量。召集緊急專題會議，環境、交通、氣象、衛生、公安等部門的專家根據我省各市的具體污染情況共同研究，對已經收集到的霧霾監測信息給予評估，然后預測霧霾覆蓋的范圍及發展趨勢。經過共同討論，完善原有的聯動防治霧霾應急預案，使新預案更具有針對性和操作性，防治工作重點突出，責任分工明確，并使公眾對新預案有所了解，保證公眾的知悉權。

3.2 完善遼寧省聯動治理污染源長效機制

為了保證霧霾治理決策的科學性，就必須對霧霾污染源有充分的了解和記錄，比如，燃煤污染、工業污染和機動車尾氣等在大氣污染中所占的比例。但霧霾的區域治理工作還要在此基礎上加強各城市和各部門之間的大力合作，對重點污染源長抓不懈，建立一種聯防聯控的長效治理霧霾機制。比如，鞍山的鋼鐵廠，盤錦的華錦集團，本溪的鋼鐵廠，遼陽的石油化工廠都是大型排污企業。只有加強對這些重點污染源的監控，才能逐步改善我省的環境空氣質量，才能在治理霧霾的進程中取得可喜的成果。

3.2.1 治理工業污染源

第一，建立環評機制。對于新工廠的建立，需要先進行環境影響評估，如果對周圍環境沒有較大的影響，可以批準建立，但要做好定期檢查工作。對那些可能降低我省大氣質量，排污量較大的企業，比如，造紙、水泥、鋼鐵、化工等企業，要嚴格評估其對周圍環境的影響。評估完成后，要聽取當地老百姓的意見，因為這些企業的建立會直接影響當地百姓的日常生活，這應該是環評審批要考慮的重要因素。

第二，加強綜合整治。各市環保部門應從我省整體利益出發，對各市的重點治理對象進行排查，嚴格監管造紙、水泥、鋼鐵、化工等行業的除塵和脫硫、脫硝情況，共同合作，使我省各大企業的排污達到國家要求。與此同時，還應不斷調整我省各市的能源結構，以“氣化沈陽”為例，盡量使用電和天然氣等清潔能源。對于那些排污嚴重的煤廠和電廠，要限期進行整改或環保搬遷至合理處，優化城市功能區的合理布局。對于造成重大污染的企業強制停產停業，查找原因。

3.2.2 控制煤煙型污染

第一，應設定嚴格的燃煤污染排放標準。我國是一個用煤大國，由于煤比其它燃料更便宜，所以東北的采暖期主要使用的燃料就是煤。遼寧省的采暖期是5個月，在這小半年的時間里，要燃燒大量的煤。出于降低成本的考慮，各供暖公司都不使用污染更小的精煉煤。燃煤排放出大量煙塵以及氮氧化物、二氧化硫等，這使我省表現出明顯的煤煙型污染特征，所以，我們應該制定嚴格的污染物排放標準，并聯合各市各部門做好監管工作。對已經配備了污染物凈化裝置卻放在一邊不用的違法違規企業，采用雙罰制度，不僅要對企業進行罰款，也要追究企業負責人的行政或刑事責任。

第二，可以采用經濟手段促使企業減排，也許這比行政手段更符合未來的發展趨勢。我省已經著手實施排污權交易，由于在發展循環經濟方面我省走在全國的前列，有一定的研究基礎，所以排污權交易的實行在未來應該會有令廣大公眾滿意的結果。對于那些積極改進和升級凈化污染設備的企業，稅務部門應給予一定的政策傾斜與稅收優惠，進一步激發企業減排的積極性。盤錦的華錦集團是遼寧省環保廳第一家揮發性有機物（VOCs）泄漏檢測與修復的試點企業，該集團與比利時一家企業合作，取得了比較好的效果，不僅控制住了VOCs的無組織排放，還降低了企業安全事故的發生，同時也給企業帶來了豐厚的經濟效益。

3.2.3 減少機動車尾氣排放

隨著汽車價格的降低和人們對生活質量要求的提高，私家車的數量迅速增長，減少機動車尾氣排放已成為治理霧霾的一項重要任務。黃標車、老舊車和大排放量車是治理的重點，要清理黃標車和老舊車。沈陽從2016年9月1日起，黃標車在每天7時到19時不能在沈陽四環內行駛。其它周邊城市也要根據本市情況共同治理，只有局部地區的治理是無法改變整個遼寧省的空氣質量。執法部門應聯合有關部門開展專項整治行動，查處那些已經達到報廢期限但依舊在路上行駛的汽車，將其收繳并強制報廢。在辦理報廢車輛的注銷手續時，應該與交通、司法等部門合作，把老舊車和黃標車的相關數據信息報送到相關部門，共同推進車輛回收工作，以保證對淘汰車輛的各項措施落到實處。

3.3 完善遼寧省聯動執法機制

3.3.1 建立聯席會議制度

在治理霧霾過程中，為了保證聯合執法工作能高效地進行，應建立以沈陽為中心的遼寧省防治霧霾聯席會議制度。聯席會議由沈陽市市長作為召集人，成員為各市市長，以及各市環保局、交通局、氣象局和公安局等聯動部門的相關負責人。聯席會議的主要議事范圍有：制定聯動執法方案，討論解決聯合執法過程中出現的重大問題，總結聯合執法方案的落實情況，收集各城市和各部門的意見，然后制定下一階段的行動方案。霧霾防治的聯席會議分為年度會議和專題會議。年度會議于每年9月舉行，出席成員不得少于成員總數的2/3。而專題會議是針對我省治理霧霾中遇到的突發問題和具體問題隨時召開，專題會議可以是部分成員參加。

3.3.2 完善聯動處罰制度

成立遼寧省防治霧霾聯動處罰機構，由我省各市環保部門與公檢法部門的代表組成，推選我省環保廳廳長作為第一負責人，協調各市各部門之間的聯動執法。環保部門處于聯動處罰機構的中心位置，在聯動執法過程中起著主要的作用。環保部門對各類環境違法犯罪行為只能做出處罰的決定，并沒有執法權，但由于公安機關的共同行動，相互配合，這一問題得到了很好的解決，這使環保部門的行政力量與公檢法部門的司法力量有效結合。國家最高法院和最高檢察院于2013年6月出臺了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，使得公檢法部門與環保部門的聯動執法有了相應的法律依據，為打擊環境違法犯罪提供了有力的保障。此外，環保部門應積極支持環保組織（NGO）向法院提起環境公益訴訟，使環保組織在防治霧霾污染的行動中起到應有的作用，更好地保護社會公共利益。2017年6月27日通過的新《民事訴訟法》第五十五條規定了檢察院對環境公益訴訟的支持，在沒有規定的機關和環保組織起訴的情況下，檢察院可以向人民法院提起訴訟。

3.3.3 制定責任追究制度

為了有效落實聯動執法，還應建立責任追究制度，將聯動治理霧霾的完成情況作為對相關責任人進行年度考評的重要指標。對恪盡職守、認真履職的聯動執法人員應給予一定獎勵，對履職不力的執法人員應嚴格追究責任。根據我省的現實情況，制定合理、可行的責任追究制度，對那些拒絕履行義務的聯動部門及其責任人員要追究相應責任。如果執行部門分管領導或具體工作人員徇私舞弊，包庇被執行人，那么應追究該領導或工作人員的法律責任。要加強聯動執法隊伍建設，提高聯動執法水平，做好監督復查工作。對執法人員的具體執法行為要全面監督，在聯動執法過程中要杜絕權力的濫用，防止發生執法腐敗問題。

4 結論

2018年5月18日至19日，習近平在全國生態環境保護大會上強調：“要把解決突出生態環境問題作為民生優先領域。”有效的聯動防治霧霾機制是解決我省霧霾污染的手段之一，遼寧省聯合防治霧霾不僅包括遼寧省各城市之間的聯合，也包括各職能部門之間的聯合。本文主要從遼寧省聯動監測預警應急機制、聯動治理污染源長效機制和聯動執法機制三個方面來論述的，今后還會進一步研究該機制的其他方面，以期不斷完善。

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