社會組織在社區治理中的合法化路徑與策略

摘 要：社會組織參與社區治理是社會治理現代化的應有之義，然而合法性不足是社會組織面臨的主要挑戰之一。北京市一個草根社會組織LL在社區治理中的合法化過程顯示，社會組織通過角色歸位、意義建構和集體結構化等路徑建構自身的合法性，綜合運用選擇環境、操控環境和創造環境等合法化策略。因此，政府部門應對社會組織進行社區嵌入發展的方向引導和能力建設，社會組織則應以專業服務為立足點，以創新公共物品生產為關鍵，通過積極的合法化策略，取得在社區治理中的合法性和結構性位置。

關鍵詞：社區治理；社會組織合法性；角色歸位；意義建構；集體結構化

中圖分類號：C912.2文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）12-0079-06

一、問題提出與研究基礎

當前，社會組織參與社區治理已經成為基層治理研究領域的重要議題。社會組織的廣泛參與，能夠促進社區治理社會化，彌補政府社區治理政策的失靈，提高社區服務供給效率。①包括社會組織在內的多元主體參與的社區治理是社會治理現代化的應有之義。2017年6月，中共中央國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調，發揮社會力量的協同作用，推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”。黨的十九大報告也明確指出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用。近年來，各地政府紛紛通過政府購買社會組織服務、公益創投、“三社聯動”機制創設等方式，在政策和實踐層面推動社會組織在社區治理中發揮作用。然而在實踐中，社會組織參與社區治理仍然面臨著一些困難和挑戰，特別是合法性的挑戰②。合法性不足會限制社會組織在社區治理中的自主性和作用的發揮。有研究指出，合法性是地方政府選擇性支持社會組織的決定因素之一，合法性較高的社會組織在發展中具有競爭優勢。③

合法性是組織社會學研究的重要范疇。對組織合法性的多重界定和分類主要對應不同的制度來源和利益相關者④，廣為認可的分類是Scott的規制合法性、規范合法性、認知合法性三分法，分別基于管制性規則、約束性期待和建構性圖式三種秩序基礎⑤。相關研究可分為制度視角和戰略視角。制度視角用合法性來理解組織與制度的關系，解釋組織趨同。⑥戰略視角認為，組織可以高度控制合法化進程，并通過合法化策略獲得、維持或修復合法性。⑦

社會組織的合法性研究大多從制度視角切入，將社會組織的合法性界定為官方（政府）合法性和社會合法性，文化、法律、政治和行政合法性⑧以及存在合法性與運行合法性⑨等，以揭示社會組織面對的具體制度化情境和發展限制。戰略視角的研究表明，社會組織從被動因應制度約束合法性轉向主動與其他治理主體互動以獲取合法性。⑩不同稟賦的社會組織會采取相異的合法化路徑B11；在不同情境下，組織合法化的行動策略也會有差異B12。當前國內對社會組織的研究主要集中于制度環境對政社關系影響的宏觀層面，比較缺乏微觀層面從社會組織參與社區治理的關系建構和行動策略角度的研究。在社會治理重心下移的制度背景下，從社區治理具體制度情境出發，深入分析社會組織在社區治理中合法化的路徑與策略，對指導當前社會組織發展和社區治理體系建設具有重要的現實意義。

基于合法性的一般理論，社會組織在社區治理中的合法性應由社區治理的制度環境和利益相關者界定。借助Scott的規制合法性、規范合法性、認知合法性三分法，在社區治理中社會組織的三種合法性應當分別有不同的表現形式（見表1）。基層政府部門、社區自治主體（社區居委會）、社區其他治理主體和社區居民都是重要的利益相關者。社會組織需要通過得到這些主體以及這些主體之間長期作用形成的環境的接納、認可，獲得合法性，包括認可其作為社區治理主體資格與地位、認同其行動和作用等方面。社會組織在社區治理中的合法化過程圍繞這些被認可的結果展開行動。

二、社區治理中社會組織的合法化行動

（一）案例簡介及數據來源

根據理論抽樣，本文選擇在參與社區治理之初規制、規范和認知合法性均缺乏的LL老年社會工作服務中心（以下簡稱LL）作為案例。作為純粹的“草根”（自下而上發起成立的）社會組織，LL成立于2006年，是一家致力于推動中國社區居家養老服務的民間機構。從志愿團隊身份到企業法人身份，再到合法社會組織身份，并成為行業標桿組織，其合法化路徑與行動策略顯示出社會組織自下而上獲得合法性的完整過程，較好地排除了組織資源、政治聯系等其他因素對社會組織合法化進程的影響。

自2007年3月始，LL與石景山區古城街道天翔社區合作，建立“天翔社區夕陽紅樂園”，采用社區動員的方式，開展老年“社區參與式”服務。2008年7月，在CCPG城市社區參與資源網絡平臺項目的支持下，LL啟動了社區居家養老支持平臺項目，引導和支持天翔社區內的老年公益小組。2011年10月，LL正式注冊為民辦非企業單位（社會服務機構）。至今，LL社區老年公益小組活動在天翔社區一直持續進行，并擴展到石景山區多個社區和門頭溝區部分社區。LL還拓展了為老服務站等其他社區服務功能。為此，LL獲得了中國公益慈善大賽實施類銀獎及北京市人民政府、北京市志愿者聯合會等單位頒發的多個獎項。

本文的數據資料來源于半結構化訪談數據、機構年度報告和成果資料、網絡報道等二手資料。筆者以社會組織及其在社區治理中合法性涉及的利益相關者作為訪談對象，對LL的負責人和項目主管、天翔社區居委會的負責人、社區老年小組負責人以及部分社區居民進行了訪談。同時，LL提供了豐富的資料，包括近年來的年度報告、社區老年互助平臺（社區老年公益小組）工作手冊和成果展示手冊、檔案資料等。另外，媒體對LL社區養老的相關報道和以往學者研究LL社區養老的相關學術文獻也為研究提供了有價值的數據資料。

（二）合法化路徑與行動策略

戰略視角的組織合法性研究認為，組織在面對制度要求時的力量與能動性應得到關注，合法性是可以操控的資源。B13對組織的可能應對策略做分類歸納，可能的方案包括默守或遵守B14、適應、選擇、控制等B15，不同的組織策略都是由制度建構的。在社區治理的特定制度情境下，社會組織如何選擇策略方案以及具體的行動策略如何？通過LL參與天翔社區治理的過程，我們試圖理解和分析這些問題。

1.角色歸位：履行專業社會責任，獲取規范合法性

社會組織參與社區治理，首先應取得主體資格，這種資格一方面由法律、政府認可與確定，另一方面由社會價值觀和規范界定。在進入社區之初，LL并未登記注冊，在當時雙重管理體制下，迅速獲得法律認定和政府認可不具有可行性。LL通過在社區治理中采取積極的行動策略，先謀求規范合法性，取得社區自治組織、社區其他組織和社區居民的接納。規范合法性來自價值觀和規范的認可，價值觀和規范會產生各種角色任務，即為具體的組織或指定的社會職位確定關于什么是適當的目標與活動的觀念。B16也就是說，社會組織的規范合法性主要體現在獲得利益相關者對其正確履行社會責任的評價上。雖然學界和政府賦予社會組織管理者、自治者和代理者等多重角色，但社會組織參與社區治理中作為公共物品的生產者和公民自我管理的代理者的具體角色，是最被利益相關者所期待的。B17在參與社區治理中，LL通過角色歸位，滿足社區內各個利益相關者對自身的責任期待，獲取規范合法性。

（1）回歸需求滿足者角色。LL通過直接服務和鏈接資源滿足社區內主要利益相關者的直接需求，履行公共物品生產者的角色。LL進入社區服務之初，社區居委會老年服務壓力大而人力缺乏，LL組織志愿者為空巢老人做社區探訪，彌補社區居委會服務供給的不足。社區居委會主任指出：“當時我覺得居委會力量很單薄，居委會干部就4名，能力有限，而老年人很多，LL可以協助我們做老年人服務?！痹诒簧鐓^居委會接納后，LL發現，如何獲得社區居民的接納和認可已成為組織急需解決的一大難題。為此，LL在老年人中做需求調研，發現多數老年人最需要的是物資和資金，用于開展一些活動。這種自娛自樂的經費是社區活動經費無法負擔的，也不符合社會組織“授人以漁”的專業服務準則。但是，為與社區內老年人建立關系，LL向外部申請經費支持并獲得了CCPG城市社區參與資源網絡平臺項目，這一項目資金用于社區興趣小組的建立。老年人自己組成興趣小組，經過一定程序就可以獲得LL的資金補貼，這種做法使社區老年人參與度很高。需求為本和鏈接資源一直是社會組織的專業準則及其給予外界的印象，這種需求和資源往往并不表現為符合專業價值觀的潛在性的需要，例如能力、自主性提升等，而是體現為最直接的需求和最實際的資源。因此，社會組織在社區治理中的基本社會責任和行動方式不能僅從組織的性質和專業價值出發，還要符合利益相關者所偏好的、需要的觀念和標準，由此滿足利益相關者的規范性期待，通過角色歸位獲得規范合法性。

（2）扮演專業賦權者角色。社會組織體現了一種自下而上的自治力量，應充當公民自治的代理者，發揮其相對于政府和企業的獨特功能。LL主要通過社區內部關系驅動和自主性培育來履行公民自治代理者的職責，以獲得規范性認同。LL在給予老年小組經費支持后，對活動經費的申請、審批、評估做了一系列設計，這些設計主要圍繞著建立社區內居民、團體和組織間關系展開。首先，成立評審團隊。作為負責評議老年小組成立、經費使用和活動過程與效果的機構，該團隊由多方面人員組成，包括社區居委會負責人和部分工作人員、居民代表和LL的工作人員等。其次，輔導小組建立內部團隊。LL項目主管介紹：“每個小組選出組長和組員，組長主要是一些社區領袖，討論決定一些他們想要的活動內容，列出自己的隊伍、規章制度、組織結構等?！痹谶@一過程中，老年小組的項目參與主體不局限于參加活動的老年人本身，也通過建立實際的關系，使社區自治主體和社區領袖等主體參與到項目中，成為項目中的重要利益關系人。此外，LL對社區老年小組進行以自治性為核心的能力建設，引導老年小組向互助型組織發展，具體包括提供咨詢、能力培訓、外出參觀、小額的資金支持等。于是，項目逐漸發展，形成了社區居委會提供場地、監督、評審，老年小組自我策劃、自我管理、自我活動，LL提供方向引導、資金、能力建設和交流展示平臺的運作模式。這種模式提高了居民自治和互助程度，減輕了社區居委會的壓力。社區居委會主任對這種模式非常認可，他指出：“以前居民有什么困難我們并不知道。這些小組成立之后，提供了很多重要信息，也給居民帶來了很多幫助。比如一個老人犯病了，家里沒有人，他第一個想到的就是自己的幫扶對象，第一時間找的是幫扶人員。”社區自治主體、自組織和社區居民之間關系日益緊密并成為社區治理中合作互動的主角，個人、他人和制度間裂縫逐漸彌合。社會組織的一般知識顯示了對賦權者角色的約束性期待，“賦權”“增能”幾乎成為社會組織的專業性社會責任。在社區治理場域中，從社區內部出發的關系驅動和主體性培育策略，通過建立社區關系、培育社區自主性和內生性治理能力，幫助社會組織滿足了被認為是更高層次的社會義務規則，獲得適當性的評價。

2.意義建構：建立知識模板，開展印象管理，創建認知合法性

認知合法性被認為是合法性連續體中無意識的一端和理所當然的要素B18，是更深層次的制度要素，組織獲取認知合法性需要持續性的策略行動。由于社會普遍對社會組織還沒有形成清晰的認知，因此獲得認同的合法化過程反而具有了更多的主動性和加速的可能。在參與社區治理中，LL通過主動的意義建構，一定程度上創建了組織的認知合法性。

（1）建立知識模板，提供專業知識和行動范式。組織的認知合法性的一個前提假設在于每個個體擁有關于組織的相關知識。然而在我國，社會組織參與社區治理的實踐起步晚，社會并未形成該領域共識性的知識，特別是在社會組織實現目標的具體方式或手段方面。這意味著對新進入社區治理的社會組織而言，服務很可能不被認可。LL參與社區服務較早，當時關于社會組織在社區治理中的行動方式、技術、作用的知識系統尚未完全形成，社會組織參與社區養老服務是一個全新的嘗試。LL逐漸發展了一種社會組織參與的社區老年服務模式，即以社區老年公益小組為載體的支持型、參與式的社區治理模式。機構與社區建立合作伙伴關系，協助發現社區內非正式領袖，推動老年公益小組的成立，引導其自主開展活動。同時，LL將參與式工作方法帶入社區，配合以小額活動經費、參觀交流、培訓等支持，并作為社區顧問幫助引入社區外部資源，為社區提供咨詢培訓，支持社區持續針對社區養老開展工作。就這一服務模式，LL制作了《社區老年公益小組工作手冊》（社區操作版、機構操作版），歸納了社區老年公益小組工作流程，對每個階段的實施方式和技術進行詳細說明，并在逐年工作中不斷提煉、強化這種工作模式。通過每期項目結束的總結和評審表彰，得到認可的老年小組成為“講師”和“講述者”，向新成立的小組和重組的小組介紹工作模式。通過與其他治理主體的共同解釋，LL建構了利益相關者關于社會組織參與的行動和技術方面的相關知識結構，促進了各治理主體的共同理解和共同行動，形成了一套參照框架和知識模板，并逐漸取得各方的認可。通過較長時期不斷的知識傳播和知識分享，LL提供的這種社會組織參與的模式和腳本逐漸產生制度框架的作用，社區中的個體受到這種框架的制約，進而接納社會組織參與社區養老服務的行動模式，使其獲得認知合法性。

（2）開展印象管理，樹立行業標桿形象。要取得認知合法性，除建立一種關于行動的知識之外，社會組織還必須獲得一種“前意識”理解，這種理解來自個體間實際互動范圍之外的開放世界關于組織的相關認知要求。也就是說，社會對“社區治理中的社會組織的專業形象應該是怎樣”的認識與理解，會影響社區內個體對在本社區內服務的社會組織的評價。LL屬于較早參與社區養老服務的社會組織，其參與社區治理的“新進入者”優勢，為其建構自身的認知合法性帶來了機會。LL在天翔社區探索的服務模式初步形成后，通過資助方、合作伙伴、學術界等渠道在行業內大力宣傳、推廣其服務模式與成效。LL的社區老年服務模式先后受到《中國社會工作》《公益時報》、“新浪公益”等媒體的報道，LL在其網站名稱中也加入了“專業的社區養老服務機構”的注釋。LL還積極開展行業交流研討活動，廣泛邀請政府部門、學界專家參加，樹立其在行業內的標桿形象，提高其社會認可度。如2010年12月召開的“社區居家養老與志愿者發動”交流研討會，LL邀請了政府部門、科研院所的專家學者以及行業內的實務專家，共同參與研討“樂齡經驗”。印象管理可能有意識或無意識地控制或操縱別人對機構印象的形成，社會組織可以使用印象管理來提高其合法性。B19LL的上述對組織的印象管理以及致力于樹立自身在行業內標桿形象的行動促進了社區內個體對LL參與社區治理的專業性與意義的認同，如社區居委會主任認為：“LL發展很快，帶來了很多先進的理念、專業的知識，給居委會主任干部帶來很大幫助?！庇纱丝梢?，通過開展印象管理，社會組織建立的知識模板逐漸獲得社區外媒體、行業、學界和政府的關注，其行動模式也逐漸得到支持者的認可和支持。社會組織可以通過管理自身的形象、提高自身的可信度，提高社區之外的開放場域內組織的服務認可度，進而操控場域內環境，獲得利益相關者的認同，建構組織的認知合法性。

3.集體結構化：推廣模式，獲取聲譽，改變環境接納度，增強規制合法性

規制合法性是指滿足制度的規制性約束，規制性過程包括規則設定、監督和獎懲活動。規則設定和政府認可的社會組織身份可以使社會組織具有在社區治理中采取行動、享有權利和獲得收益等能力。在獲取了組織的規范合法性和認知合法性之后，取得社會組織身份以增強規制合法性成為LL的主要合法化任務。

基于在天翔社區開展社區老年公益小組服務的經驗，LL開始尋求更多資源支持，并在周邊社區推廣其服務模式。2010年6月，LL成功獲得北京市志愿者聯合會“春芽計劃”公益示范項目，開始在古城街道的另外4個社區推廣社區老年公益小組服務模式。隨著項目復制和社區之間的口碑相傳，截至2011年年底，LL在石景山區推動成立社區老年公益小組26個，參與的社區老年志愿者數量達到337人。LL將這一模式定位于老齡化社區互助平臺模式，致力于激勵老年人的積極老齡化，通過老年人自我管理、自我服務，帶動社區整體以老助老的志愿服務活動。這一模式的復制推廣，擴大了LL在區域內的影響力，使LL得到了更多社區的接納和認可，自下而上地積累其社會認同度。隨著社區服務供給成為政府的關注焦點，在參與社區服務中獲得廣泛認同的LL也因此進入各級政府部門的視線，隨之而來的是各級政府部門的關注和各項榮譽。LL總干事認為：“我們是典型的先去社區干活，然后獲得各方認可，慢慢才獲得從基層的社區居委會、街道、區民政局到社工委的認可?！盠L先后獲得的資格認定包括：與石景山區社區服務中心簽約成為96156服務商，與石景山區社區服務中心簽約成為首家區級居家養老服務供應商等。同時，LL還榮獲北京市人民政府頒發的“北京市敬老愛老為老服務先進單位”稱號，獲得“通過2008年北京奧運會促進中國志愿服務發展”合作項目下的“公益實踐示范項目”，獲選石景山區優秀社區服務商等。

在模式推廣過程中，LL通過與石景山區社工委的多次溝通，最終使社工委同意其作為LL的業務主管單位。2011年10月，LL在石景山區民政局登記注冊，獲得合法的社會組織身份，2016年底其老年互助平臺推廣的老年小組已經發展到69支。服務模式的推廣促成了LL社會接納度的提高，在社區建設和社會治理創新的政策機會中，LL依靠自身的服務模式和品牌贏得了各種聲譽，進一步增強了其管理自身合法化的能力，也使其擁有了更大的運作空間。在制度環境中，政府管理者的決定往往受到整個組織場域的影響，因此組織的合法化策略往往是與整個場域或組織生活部門的集體結構化密切相關的。B20社會組織的策略與其說影響政府管理者的決定，不如說影響整個社區治理場域，服務模式的擴散可以為社會組織帶來更多場域的支持者，利益相關者中支持者比例的增大和認可度的提升在集體結構化過程中發揮著導引性作用，并在政策機會下帶來集體結構化加速的機會。因此，聲譽代表了集體結構化為社會組織帶來的積極產出，改變了政府管理者的態度，使社會組織獲得規則設定和政府認可的社會組織身份，增強了社會組織的規制合法性。

三、結論與討論

從上述一個草根社會組織合法化過程的研究中可以得出以下結論：首先，社會組織參與社區治理是一個發展趨勢。作為“新進入者”，社會組織既面臨許多約束，也存在較大的空間，可以為實現自身合法性進行運作和管理。其次，社會組織通過角色歸位、意義建構和集體結構化等路徑建構自身的合法性，綜合運用選擇環境、操控環境和創造環境等合法化策略（見圖1）。社會組織可以選擇對其資源有迫切需求的公眾市場以及社區既有的治理模式和管理體系認可其介入的領域，實現角色歸位，履行專業社會責任，獲取規范合法性。社會組織還可以通過提供知識、普及標準化行為模板，創造新的運營模式，建構認知合法性。在此基礎上，社會組織可以通過擴散新模式，建立組織聲譽，運用聲譽機制游說管理者改變既有規則，獲得管理者正式許可，增強組織的規制合法性。最后，社會組織的規制、規范和認知合法性之間有相互支持和相互強化的作用。雖然合法化過程中不同階段社會組織會對獲取合法性的類型有所側重B21，但組織的行動策略總是與制度的多個基礎要素交互發生作用，構成一種組織發展資源，幫助組織提高可信性與可靠性，進而促進組織發展。

本研究的政策啟示在于，完善社區治理體系，發揮社會組織作用，需要政府自上而下的政策引導和社會組織自下而上的積極行動并形成合力。進入新時代，政府對社會組織的培育和扶持應當既重數量也重共治能力。政府購買服務重心應向基層下移，重點扶持社區服務類社會組織，著力提高社會組織的社區嵌入性能力和專業服務能力；引導社會組織積極參與城鄉社區治理，在基層社會治理中發揮調節作用，成為政府治理和居民自治良性互動的橋梁。社會組織積極嵌入社區治理的行動，應以專業服務為立足點，以創新公共物品生產為關鍵，運用積極的合法化策略，獲得在社區治理中的結構性位置。

作為單案例研究，本文有一定的局限性，即難以建構社會組織合法化路徑和策略的一般性理論。參與社區治理的社會組織類型多樣，組織的合法性稟賦也有較大差別。但是，對草根社會組織LL合法化過程的分析，展現了社會組織在合法化過程中如何選擇、操控和創造環境的策略。這對于各類社會組織有普遍性的借鑒意義，可以幫助社會組織科學制定參與社區治理的微觀策略。同時，這些結論也有助于政府在宏觀層面制定更加科學的政策，培育社會組織能力，推動社會組織參與社區治理，從整體上促進基層治理創新和社會領域健康發展。社會組織合法化路徑和策略的分類型研究，對社會組織自身特征與合法化路徑的結合研究，應當成為未來研究的重點。

注釋

①顧東輝：《社會治理及社會工作的同構演繹》，《社會工作與管理》2014年第3期。

②劉春湘、邱松偉、陳業勤：《社會組織參與社區公共服務的現實困境與策略選擇》，《中州學刊》2011年第2期。

③許鹿、羅鳳鵬、王詩宗：《組織合法性：地方政府對社會組織選擇性支持的機制性解釋》，《江蘇行政學院學報》2016年第5期。

④轉引自陳懷超、陳安、范建紅：《組織合法性研究脈絡梳理與未來展望》，《中央財經大學學報》2014年第4期。

⑤W. R. Scott. Institutions and organizations.Thousand Oaks： Sage Publications， 1995， pp.44-54.

⑥周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2003年，第76—77頁。

⑦轉引自王楊、鄧國勝：《中國非政府組織參與全球治理的合法性及其行動策略》，《社會科學》2017年第6期。

⑧高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》2000年第2期。

⑨林莉紅：《民間組織合法性問題的法律學解析——以民間法律援助組織為視角》，《中國法學》2006年第1期。

⑩和經緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間：農民工草根NGO的生存策略》，《社會》2009年第6期。

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責任編輯：海 玉