農業領域公私合作的困境及法律對策

張帥梁

摘 要：推行農業領域公私合作是實施鄉村振興戰略的有效手段，對這一措施面臨的諸多制約因素，需要通過相應的法律制度予以化解。村委會作為合作雙方的代理人容易受熟人社會影響和利益誘導而損害被代理人利益，因而需要在法律上明確其特別法人的地位及相應的權利和義務。針對農業領域公私合作的資金來源不足、資金供給難以持續的問題，應當構建長效投資機制，包括加大基層政府的財政支持力度，疏通社會資本進入農業的渠道，鼓勵農民投資農業等。要甄別公共事務性與商業經營性合作項目，分別采用土地征收程序、土地流轉程序，注意農村土地政策創新與涉農法律穩定之間的協調，以防范農業領域公私合作中的土地供給亂象。

關鍵詞：鄉村振興；公私合作；實踐困境；法律對策

中圖分類號：D922.4文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）12-0068-04

2017年中央一號文件將公私合作（PublicPrivatePartnership，以下簡稱PPP）確定為財政支農投入機制改革的重要措施，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》也提出積極引導和撬動社會資本投向農業和農村。在農業領域推廣PPP，能夠為促進鄉村發展、增進農民福祉匯聚更多力量，提供市場化、社會化的農業產品和服務。不過，實施農業領域PPP涉及農村土地制度完善，農業投資途徑創新，基層政府、社會投資者與農民、村委會之間的利益關系等問題。解決這些問題，需要進行相關法律制度創新和完善。

一、農業領域PPP的立法和實踐狀況

我國有關農業領域PPP的立法主要有三類：第一類是《招標投標法》《政府采購法》《預算法》《環境保護法》《土地管理法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》等法律中的有關規定，這類規定對農業領域PPP項目的運行起到了宏觀指導和某些方面的規范作用。第二類是專門適用于農業領域PPP的規范性文件，如《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資機制體制的指導意見》《財政部 農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》。這類文件規定了推進農業領域PPP的指導思想、重點領域、項目流程和制度保障，但原則性內容較多，約束力不強。第三類是國家發改委、財政部作為國家層面的PPP項目的主管部門，制定了大量規范性文件，適用于包括農業領域PPP的所有形式的PPP。上述立法對實施農業領域PPP起到了基本規范作用，同時存在諸多問題。比如，現有關于農業領域PPP的專門立法層次較低，存在部門利益法制化的現象，急需更高層次的統一立法。又如，國家發改委制定的有關文件與財政部制定的有關文件在社會資本的范圍、PPP項目的招標方式等方面存在較大不同。立法層面的矛盾勢必導致實踐中的亂象。

2014年以來，我國PPP項目整體上呈現蓬勃發展的勢頭，但農業領域PPP項目并不多。財政部發布的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年第2期季報》顯示，截至2018年6月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的7749個項目中，農業領域PPP項目僅有53個、占0.7%，投資額僅516億元、占0.4%；在3325個落地項目中，農業領域PPP項目僅有21個、占0.6%，投資額僅285億元、占04%；在866個落地示范項目中，農業領域PPP項目僅有5個、占0.6%。這些數據在一定程度上反映了我國農業領域PPP的發展狀況：項目數量少，投資不振；項目落地率低，進展緩慢；項目邊界不夠清晰，發展不充分。出現這種局面的原因主要有兩個方面：其一，較之市政工程、交通運輸等領域，農業領域的項目具有收益不穩定、周期長、回報率低等特性，難以吸引社會資本。其二，在現有體制機制下，農業領域PPP的運行面臨一些難題，需要通過完善相關法律制度予以解決。

二、農業領域PPP運行中遇到的突出問題

1.主體問題

農業領域PPP涉及的主體包括政府、社會資本方、農民和村委會，其中，村委會作為集體組織的代言人和基層政府的協助者，對項目的啟動和運行起著重要作用。實踐中，村委會擔任雙重代理人的角色。一方面，村委會是農民的代理人，代表農民與基層政府和社會資本方談判。我國《村民委員會組織法》第2條規定，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。據此，很多地方的村委會實際上代行村集體經濟組織的職能。就農業領域PPP項目而言，村委會在土地轉讓、收益分配、項目資產確權等方面有較大話語權。另一方面，村委會是基層政府和社會資本方的代理人，代表他們與村民溝通。雖然村委會只是接受基層政府的指導，但這種指導的權威性是不言而喻的。村委會對鄉村復雜的關系和利益有比較深入的了解，農村工作經驗比較豐富。因此，在農業領域PPP項目中，鄉鎮政府和社會資本方一般都委托村委會溝通協調民意及辦理置換土地、建設基礎設施、分配租金收益等事務。這種雙重代理在法律上并不構成濫用代理權。因為在農業領域PPP項目的基礎合同中，當事雙方是基層政府和社會資本方，農民并不是合同當事人。另外，根據我國《民法總則》第186條的規定，只要合同雙方事先同意或事后追認，村委會在農業領域PPP項目中同時作為農民和基層政府、社會資本方代理人的行為就是有效的。

雖然村委會在農業領域PPP項目中的代理權來源合法，但其代理行為存在較大的風險。農業領域PPP項目運行中各方的訴求存在沖突。政府希望完善農村基礎設施、發展鄉村公共服務、促進農業規模化現代化發展、緩解財政困局；社會資本方追求投資利益最大化；農民期盼獲得土地租金收益、項目分紅和就業安排。如果三方圍繞財政補貼、項目成本、利益分配、違約責任等展開博弈，作為代理人的村委會就很難在各方利益之間尋求平衡點。村委會既是鄉村熟人社會的一部分，又受到政府權威的影響和社會資本方的利益誘惑，容易在代理活動中偏向一方，尤其是有意無意地忽視農民權益。此外，村委會及其成員也有利己的沖動，其獨特的紐帶地位為其提供了利益尋租的空間。這一點應當在農業領域PPP項目運行中予以關注。

2.資金問題

資金來源不足是制約農業領域PPP發展的一個關鍵因素。實踐中農業領域PPP項目的資金來源主要是政府財政和社會資本，從目前的情況來看，這兩個方面都顯得供給乏力。一方面，沒有農業稅費來源以后，很多地方基層政府財政缺少二三產業支撐，收入不足、債務增長，其自身的財政支出還依靠上級財政撥款和轉移支付。另一方面，涉農項目見效慢、收益低、風險大等特性制約了社會資本的投資熱情，鼓勵民企私企投資PPP項目的政策導向將本應承擔更多社會責任的國企置于農業領域PPP項目之外。還有一個問題是，農業領域PPP項目運行中的資金供應缺乏持續性。農業領域PPP項目的標的多是農業基礎設施和農村公共服務，無論是對原有基礎設施進行改造升級，對農村服務資源進行內部調整和外部調配，還是培育新型現代化農業，都需要相當長的時間、相當多的資金，一些實力不夠雄厚的社會資本方往往在項目啟動后不久就喪失了繼續投資的能力或動力。缺乏后續資金支持的農業領域PPP項目既浪費了資金、土地等資源，也稀釋了基層群眾共享共建、振興鄉村的信心。

3.土地問題

農業領域PPP項目與集體土地有著密切聯系。“三權分置”改革為農村土地有序流轉提供了制度支持，也使農業領域PPP項目有了比較寬松的制度環境。在“三權分置”改革背景下，農業領域PPP項目的運行經常遇到一些土地方面的問題。其一，土地獲取路徑問題。公益性農業PPP項目（提供基礎設施、公共服務等）與經營性農業PPP項目（建設農業產業園區、田園綜合體等）的土地獲取路徑不同：前者所需土地應根據我國《憲法》《物權法》《土地管理法》及其實施條例的有關規定，以土地征收的方式獲取；后者是農業生產方式由分散到集中的轉變，并沒有改變土地承包經營作為私人事務的法律性質，因而應通過農地經營權的平等流轉來實現。但在實際操作中，很多地方政府沒有對這兩種用地途徑進行認真區分，有的統一采取征收方式，有的一概采取流轉方式，有的將二者混淆采用，擾亂了正常的農村土地管理秩序。其二，土地征收與流轉方面的問題。現行立法沒有明確界定公共利益的標準，關于征地補償的標準偏低，這些在一定程度上影響了農業領域PPP項目的實施。另外，現行立法對農村土地經營權的法律性質和權能缺乏明確規定，這不利于農業領域PPP項目順利運行。其三，農村土地制度改革中的潛在問題。農業領域PPP項目通過招投標等形式啟動后需要及時獲取土地，而“三權分置”改革中土地政策在不斷變化、創新，如何協調項目的穩定性與法律政策的滯后性之間的矛盾是實踐中需要認真對待的一個問題。

三、推進農業領域PPP的法律對策

為避免部門立法產生權責之爭，可以考慮提高立法層次，由全國人大常委會制定推進公私合作的法律。在統一立法的基礎上，由農業農村部牽頭，會同國務院有關部委，制定推進農業領域PPP的實施條例。該條例應當構建具體制度，對農業領域PPP的運行進行統一指引和規范。

1.規范村委會的代理行為

一是明確村委會在農業領域PPP項目運行中的職責。我國《民法總則》第101條賦予農村集體經濟組織特別法人的主體地位，并規定在尚未建立農村集體經濟組織的情形下，村委會可以代行農村集體經濟組織的職責。據此，村委會在農業領域PPP項目中既不能成為社會資本方的附庸，也不能完全等同于農民群體，而要代表農民群體的利益與政府和社會資本方合作。具體而言，村委會在項目前期主要負責與項目落地有關的談判、準備工作；在項目運營過程中主要負責資源協調、履約監督等工作；在項目后期主要負責資產的清算與受領等工作。

二是嚴格村委會的決策流程，防止其陷入利益尋租的泥潭。對農業領域PPP運行中涉及農民切身利益的事件，如土地置換與流轉、土地征收、項目收益分配、項目資產歸屬等，應根據我國《村民委員會組織法》的規定，由村民會議討論決定，而不能由村委會成員擅自決斷。農業領域PPP項目中與財務有關的事項要及時公開，防止村委會暗箱操作。

三是增強村委會的代理能力。從已經比較成熟的專業代理（如保付代理、保險代理、專利代理）的實踐經驗來看，代理人只有擁有豐富的專業知識和技能，才能辦好委托事項，其代理行為才經得起合法性、合規性審查。農業領域PPP項目涉及大量法律政策、土地估值與資金預算等方面知識以及復雜的操作流程，對此，村委會成員往往并不熟悉。因此，一方面要將推行農業領域PPP作為農村職業教育的內容，加強對村委會成員的相關知識培訓；另一方面要加快培育農業領域PPP項目中的專業代理人，彌補村委會代理能力和專業技能的不足。

2.健全資金供給機制

應根據財政部發布的《貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》，加大上級政府向下級政府轉移支付的力度，提高基層政府對農業領域PPP的投資能力。地方政府要根據我國《預算法》的有關規定，結合政府性基金預算、公共財政預算、社會保障預算等財稅政策，提前規劃好農業領域PPP所需支出在財政預算中的比例，保證農業領域PPP項目的財政撥款及時足額到位。另外，要暢通國企進入農業的路徑，引導其積極參與農業領域PPP的發展。在一些農業產業類PPP項目中，可以引導農民將其農地經營權或其他資源以股份的形式出資。為增強農業領域PPP資金供給的持續性，應當要求PPP項目合同中包含履約保證金條款和違約金條款，以增加當事人隨意中止合同的違約成本；同時，參照社會征信體系，建立農業領域PPP項目運行中的守信激勵對象和失信懲戒對象名單制度。

3.完善相關土地制度

一是完善征收征用集體土地的補償標準。我國《土地管理法》第47條和《物權法》第42條規定的土地補償標準主要依據被征收土地的原有用途，對土地被征收后的用途和收益缺乏考慮。為保障農業領域PPP穩定發展，應當建立征收征用農村集體土地的補償標準與被征收土地的市場價值掛鉤的制度，以兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配。

二是強化對農業領域PPP項目中農地經營權的規范和保護。農地經營權是一種用益物權，類似于德國法規定的次地上權或下級地上權。在農業領域PPP項目中，農地經營權的主體由農民變為實施PPP項目的公司，這不會對農地承包權的實現構成挑戰，因為農地經營權的實現受到農民轉讓承包權的約束。農地經營權與承包權分離后，經營權包括自主生產權、抵押入股等處分權、收益權，項目公司轉讓經營權的行為應受到一定的限制；農民對經營權主體享有對價請求權、監督權、到期收回權。

三是健全農業領域PPP項目的招投標程序與農地獲取程序之間的銜接機制。在農業領域PPP實踐中，PPP項目落地與獲取土地一般分兩個階段進行，通常在社會資本方中標、PPP項目運營公司成立之后再解決土地問題。如果土地問題得不到及時解決，PPP項目就無法順利推進。鑒于此，應當要求農業領域PPP項目發起人（即基層政府和社會資本方）在項目識別和準備階段向縣級以上人民政府有關管理部門提交土地流轉方案，項目運營公司在項目采購階段或項目執行階段的初期向管理機構提交能夠證明其已有效獲取土地的法律文書。

四、結語

發展農業領域PPP是實施鄉村振興戰略的有效手段。農業領域PPP既是宏觀層面農村社會治理理念和治理方式的變革，又是微觀層面農業投融資模式的創新。只有依法消除農業領域PPP發展面臨的人、錢、地等方面的制約因素，形成農民、政府和社會資本方利益共贏的格局，才能真正助力農業產業化和農村治理現代化。在相關法律制度尚不成熟的條件下，要用足用好有關集體土地制度創新的改革紅利。如黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地制度；全國人大常委會授權國務院在國內33個試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律規定，包括暫時停止施行《土地管理法》第63條關于集體建設用地使用權不得出讓的規定；原國土資源部、住房和城鄉建設部印發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》規定，在北京等13個城市的集體建設用地上建設租賃住房不再需要國有化征收環節。農業領域PPP實踐中要用足用好這些改革紅利，探索新的用地規則。

參考文獻

[1]中央財經大學政信研究院.中國PPP行業發展報告（2017～2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.43.

[2]萬樹.鄉村振興戰略下特色小鎮PPP模式融資風險分析[J].西南金融，2018，（10）.

[3]劉振偉.鄉村振興中的農村土地制度改革[J].農業經濟問題，2018，（9）.

[4]陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架[J].法學研究，2014，（4）.

[5]孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016，（6）.

[6]潘俊忠.農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范[J].中州學刊，2014，（11）.

責任編輯：鄧 林