政府購買公共服務的探索與對策研究

丁華智

[摘? ? 要] 政府購買公共服務作為一種新生事物，在我國正呈現方興未艾之勢，我們應該不斷發展和完善我國的政府購買公共服務，力求做公共服務的精明購買者。本文從政府購買公共服務的理論探索出發，分析我國政府購買公共服務存在的難點和問題，提出我國政府購買公共服務在實踐中的應對策略。

[關鍵詞] 政府購買公共服務;探索;對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 21. 051

[中圖分類號] D630? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2018）21- 0123- 02

0? ? ? 引? ? 言

政府購買公共服務由來已久，作為一種新生事物，在我國正呈現方興未艾之勢，在理論和實踐中政府購買公共服務的利弊之爭歷來不斷，對于我們理論工作者來說應該跨越利弊之爭，借鑒經驗、直面問題、減少風險，力爭做公共服務的精明購買者。

1? ? ? ?政府購買公共服務的利弊

2013年12月9日，財政部《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》明確要求：“對于政府新增的或臨時性、階段性的公共服務事項，凡適合社會力量承擔的，原則上都按照政府購買服務的方式進行。”作為深化改革的重大措施，政府購買公共服務方興未艾，利弊之爭一時也難以分辨，我們除借鑒經驗以外，不應夸大其優越性也不回避其存在風險，真實地面對挑戰和問題。

政府購買公共服務在國家政府改革中受到重視主要是源于其在政治和經濟兩個方面的優勢。

1.1? ?政治方面

首先，有利于政府職能轉變和政府機構改革。政府購買公共服務，可以將大量社會公共服務職能從政府部門剝離出來，使他們成為公共政策的制定者、公共服務的購買者和監督者，實現角色轉換，從而精簡政府機構和人員。其次，可以減緩財政支出壓力。政府由“養人”轉變為“辦事”，可有效控制機構、人員的增加，避免人員經費等剛性支出增長;通過向非營利社會組織購買服務，可以利用其資金和專業的優勢，降低公共服務成本，提高資金的使用效益。最后，有利于推動創新，促進和諧。通過政府購買公共服務，可以滿足公眾不斷增長的多樣化公共服務需要，推動創新;增強公眾自我管理、自我約束、自我服務的意識，促進社會和諧。

1.2? ?經濟方面

政府購買公共服務成本優勢可以在規模經濟、勞動力成本和供應商競爭性這三個方面得以發揮。例如，將服務外包給規模大、效益好的生產商，而這些大型的生產商也有可能將高峰需求或有風險因素的服務進行外包;對于有勞動需求的公共服務而言，勞動合同的外包對密集型勞動的服務，可以達到節約勞動力成本的目的;對于競爭性，不言而喻，供應商間的競爭越大，節約服務成本的可能性就越大。另外，公共服務需求是多層次、多樣性的，但政府不是萬能的，政府不可能提供社會各個方面、各個層次的需求，在市場上的各類專業公司，可以通過專業化的管理，提高服務質量，特別是非營利組織的公益性、志愿性和多樣化，在其提供服務方面具有分工細致、貼近服務的特點，這些優勢和特點在向弱勢、特殊人群和社區服務方面具有政府不具備的優勢，通過他們提供的公共服務，滿足了社會的多樣化需求。

從以上分析可以看到政府購買公共服務的優勢是明顯的，但在各國實踐的過程中也發現存在一些潛在的風險。

政府購買公共服務的經濟和政治優勢是以客觀的成本和科學的績效考核為前提，但這些條件在實踐中難以科學定量，而普遍被接受的是政府在購買公共服務中存在的“供給方缺陷”和“需求方缺乏”，其中，供給方的缺陷主要表現在：現實中的市場競爭不一定存在、即使存在一個競爭的市場，也存在賣方之間的競爭水平比較低、賣方之間可能形成聯盟的情況等;需求方的缺乏主要表現在：難以準確清晰地定義政府購買公共服務的內涵、價格、服務質量標準、獲取賣方服務信息的難度比較大、監管失靈等。

2? ? ? 我國在政府購買公共服務具體實踐中面臨的問題

政府購買公共服務存在風險，對于任何一項改革而言，因風險而否定，無異于因噎廢食，對于我們而言直面一些具體的、具有挑戰性的問題比一味的否定更能推動一項制度的建設和完善，對于我國政府購買公共服務而言，目前存在的問題主要有：①政府購買公共服務尚缺乏相應的法律制度層面的保障，《政府采購法》在采購范圍方面對于服務僅僅局限于政府自身運作的后勤等方面服務，而范圍更廣泛的公共服務并沒有被列入采購范圍，因此，公共服務尚需有法律制度層面的規范。②政府購買公共服務在開展的數量上還遠遠不足，我國政府購買公共服務還處于起步階段，規模普遍較小，而且還是以養老、社會服務和承接政府部門部分職能為主，在公共衛生、教育、文化等主導公共服務領域還不多見。③競爭性、獨立性購買有待加強，在各地的實踐中，開放、公開的競爭性購買較少，非獨立性購買模式最常見，這種模式在形式上構成政府與提供服務的組織之間不是獨立運作、非完全契約關系，也可以稱作為形式性購買，獨立性購買要求明確公共服務標的、主體、契約關系等要件，我國還有待加強。④存在以政府主導的低成本購買和職權介入的問題，由于政府在購買中處于主導地位，形成政府很容易就以較低的成本購買服務，同時，作為彌補政府又以自身職權讓非營利組織進入另外的營利領域，通過壟斷經營以彌補低成本公共服務的不足。這種做法會對市場秩序形成干涉，帶來其他方面的問題。⑤缺少相關配套的政策和政府部門之間的協調機制，全國一刀切的政策，使非營利組織的可持續發展缺少相應的配套資金支持，缺乏相應的對非營利組織的法律保障，因此，應該對于非營利組織的法律地位、稅收優惠等進行政策的扶持。

3? ? ? 完善我國政府購買公共服務的建議和對策

3.1? ?明確政府在購買公共服務中的角色定位

首先要明確轉變政府的職能，樹立服務型政府的理念，政府要通過管理體制的改革，改變原有的公共服務提供者和生產者集于一身的觀念，通過改變公共服務的提供方式，從理論上明確公共服務的提供者不一定是生產者，公共服務的生產既可以由政府直接完成，也可以交給社會組織，選擇的標準就是哪種方式更有效率、更有利于增進人民的福祉。要學會運用市場化的手段，提高資金的使用效益，實現政府投入效益的最大化，花同樣的錢，辦更多的事，辦更大的事。新增的公共服務事項，應當優先考慮向社會購買，通過公共服務提供方式的轉變，更好地履行政府的職責，滿足日益增長的公眾需求。

3.2? ?建立健全政府購買公共服務的法律制度

政府購買公共服務制度化和規范化是通過建立健全相關的法律制度實現的，目前，我國還缺乏全國統一的法律規定，要想提高政府公共服務的管理水平，良好的法律制度設計就顯得極為重要。第一，目前應盡快制定全國統一的法律制度，結束各地方政府各自為政、執行效果不理想等問題，該項法律條例至少應包括以下幾個方面：政府購買公共服務的總體要求、購買范圍、購買對象、購買方式、流程、監督、績效考核等。第二，合理確定政府購買公共服務指導性目錄，理論上政府購買公共服務的方式并不是適用于所有的公共服務項目，發達國家的實踐也表明，大部分公共服務通過社會購買比政府直接提供更為有效。因此，政府每年應審慎制定、動態調整政府購買公共服務的指導性目錄，公布政府購買公共服務的清單。第三，加強政府購買公共服務的合同管理，要把握好合同簽訂的內容和條款，選擇適合的要約形式，強化對合同執行的監督、防范違約風險。在具體實踐中，要對相關政府人員的談判技巧、監管能力、評估操作等方面進行培訓，提高政府購買公共服務的管理水平。

3.3? ?做好政府購買公共服務績效評價

政府購買公共服務不意味著政府服務責任的轉移，相反，政府必須履行好監管者的職責。完善監督和評估機制，要將績效評價貫穿整個政府購買公共服務的全過程：一是政府要制定績效評價的標準。這個標準既要考慮公眾的現實需求，又要考慮政府的財力狀況，還要顧及社會組織的綜合承受能力，標準定高了，地方政府和社會組織都會感到壓力，導致政府購買公共服務的失敗;標準定低了，又難以滿足服務對象的需求，得不到公眾的支持。二是要明確績效評價的主體。績效評價的主體應包括購買服務的相關部門，比如財政部門負責對資金的投入指標進行績效評價，民政部門負責對養老服務數量等的產出指標進行評價，同時建立服務對象績效評價的投訴機制，只要服務對象對社會組織生產的公共服務不滿意或者認為有瑕疵，都可以及時便捷地反映到政府的相關部門，并得到積極的回應。績效評價主體的構成應多元化，比較可行的做法是：由政府相關部門、服務對象代表以及行業專家按一定比例組成評價機構，以保證評價結果的公正性、科學性和專業性。三是要重視績效評價結果的運用。按照獎優罰劣的原則，對全面履行合同各項要求、服務質量高的，給予適當的獎勵;對不能完全履行合同、服務質量有瑕疵的，扣減相應費用。

3.4? ?環境對政府購買公共服務至關重要

環境的因素在政府購買公共服務起至關重要的作用，這里的環境包括外部環境，也包括內部環境。外部環境主要來自政府環境、輿論環境和糾錯環境，政府環境要求政府避免從部門利益出發給改革設置障礙、添阻力，應立足購買公共服務的重大意義，并形成廣泛的共識和強大的合力;輿論環境要求加強引導，要充滿正能量，政府購買公共服務是一個新生事物，在發展階段面臨著社會各界主體對其認知程度不高的窘況，所以要積極給予正面的宣傳，取得社會的廣泛認同，為其順利地實施制造良好的輿論氛圍;糾錯環境是要求在普遍缺乏實踐經驗的情況下，我們不能期望一次探索就能成功，就能達到預期的效果，也不要因為出現了一些不利的狀況就輕易否定政府購買公共服務，應允許糾錯。內部環境主要就是公開和競爭。公開，就是要提高透明度，保障知情權，政府購買公共服務的全過程都要置于陽光下，置于公眾視野，絕不能搞暗箱操作，減少權力行使中的尋租和腐敗現象。競爭，就是要提高競爭度，讓更多的社會組織都能參與進來，這樣才能不斷提升公眾對服務質量的滿意度。

主要參考文獻

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