“鄉村振興戰略”背景下土地信托流轉模式的對比調研

羅亞 凌晨旭 程婧雅 莊嘉玲 蔡振洋

摘 要： 本文擬對土地信托流轉中的宿州模式和鎮江模式進行深入比較研究，在十九大報告提出的“鄉村振興戰略”指引下，提出改革并完善我國土地信托流轉的政策建議，凝練出在蘇皖地區乃至全國推廣的有效路徑。

關鍵詞： 土地信托;鄉村振興戰略;土地流轉;資金流向

中圖分類號：F320????? 文獻標識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0130-02

一、 土地信托的發展背景

土地信托指將土地的經營權作為農戶的財產，對其進行轉移從而完成土地流轉的方式。其中農戶為投入信用的委托人，當地政府為受信于人的受托人，承包土地的第三方公司為受益人。

信托制度主要發源于中世紀的英國，被眾多學者認為是法律領域內的一大創新制度。從中世紀發展至今，其發展歷史極其久遠，尤其在美國、英國、法國和日本等國家發展得很成熟，這些國家在土地信托方面進行了大量探索和創新實踐，積累了很多寶貴的經驗，理論研究和操作的模式都已經發展成熟。

不同于國外，我國國內的土地信托發展相對較晚，因為我國獨特的家庭聯產承包責任制在社會經濟發展初期優勢明顯，推動了我國農業的大力發展。如今，社會經濟的發展導致農業成本增加、收益偏低，從而產生了大量的農村剩余勞動力，這些剩余勞動力轉向第二、三產業，凸顯了家庭聯產承包責任制的弊端。國內經濟落后的地區，比如安徽、河南等地，土地荒廢嚴重，造成極大的土地資源浪費且威脅我國的糧食安全。在這種土地分散經營模式制約我國農業發展的前提下，農村土地信托制度得以誕生和發展。

黨的十九大報告首次提出了“鄉村振興戰略”，這是從根本上解決“三農”問題的重大舉措。報告指出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。土地信托流轉模式的發展正好與之契合，我國鄉村的發展方向產生了變化，“以城統鄉”的思路正在發生轉變，鄉村應當從圍繞工業化、城市化的發展轉變為依靠自身發展的方式。

二、 宿州模式發展現狀

2013年，埇橋區政府與中信信托簽署了一份框架協議，就全村450人共5400畝地委托中信信托，信托公司再委托安徽帝元現代農業投資發展有限公司作為第三方運營企業。這就是由中信信托推出的全國首單農地經營權流轉信托計劃。

然而，安徽土地流轉模式的運行及發展并不十分順暢。至2015年，農戶僅收到通過區財政打卡發放的兩年的流轉費，安徽帝元現代農業投資發展有限公司的負責人徐君劍介紹說，項目現在“卡”在了用地方面。由于當時流轉土地擬從事養殖等循環經濟項目，需要一定建設用地和農業設施用地指標。國家要求農地改變用途必須交納土地復墾保證金。除了墊付的土地流轉費之外，這筆巨大的費用對從事農業的企業來講無疑是一個“高門檻”。一方面是沒有足夠的資金交納保證金;另一方面是改變農業用途所需手續不完善，無法獲得中信信托或者其他投資方的融資。因此，安徽宿州模式中第三方運營企業面臨著不小的危機。

三、 鎮江模式發展現狀

（一）鎮江模式的基本運作過程

2014年7月，中建投信用股份有限公司與丁崗鎮政府達成協議，就當地位于338省道和241國道的交叉口處的1750畝土地進行信托流轉，這就是江蘇鎮江正在進行的中建投·鎮江新區·森禾一期土地流轉財產權信托項目。

在該模式中，信托財產為農村土地經營權，產生的收益為信托機構將土地租給生產大戶以及農業公司的租金及增值收益。信托機構除自身收取部分服務費，將所得收益分配給當地政府，再由當地政府分配給村委會，由村委會根據土地收益多少分配給農戶。一般信托機構拿走25 % —30 % 的租金及增值費用，剩下的70 % —75 % 分配給農戶。根據調研可知，農戶并不直接參與土地信托流轉，是由村委會和政府牽線搭橋完成。

（二）鎮江模式的運作現狀

目前土地從農戶轉包給政府，政府委托給信托機構進行得很順利，95 % 以上的土地已實現轉包。但是流轉之后第三方運營企業的經營狀況卻不盡如人意，所以當地政府為了促進土地信托流轉的持續發展，暫時犧牲利益，對第三方運營企業提供了部分補貼。這一行為一方面的確解決了第三方運營企業的燃眉之急，促進了土地流轉至土地公司后進行的規模經營;但另一方面，受托的土地公司由于有政府補貼的存在，并沒有投入足夠多的人財物進行生產，實現利潤最大化。我們采訪后了解到該企業并未實現盈利，中建投信用股份有限公司投資了1000萬元，政府也有補貼，目前仍處于主要依靠補貼運作的不健康的狀態。實現不了盈利，政府還要補貼農戶，所以政府補貼成了維系運作的一個重要樞紐。

此外，我們實地考察后發現確實種植了很多花、樹，但是品種單一雜亂且沒有合理規劃，而且1000畝地并沒有完全利用，有很多地處于閑置狀態。

四、 兩個試點發展現況的對比研究

（一）兩個試點地區當地農戶均不是主要受益人

在觀察各地信托流轉模式時，我們對信托公司及其相關利益方關系進行梳理。安徽宿州方面，是農戶將其土地經營權交由村委，并逐級向上委托至區政府，由區政府和農戶簽訂合同并取得土地使用權。而后中信信托從政府手中獲取土地使用權，再以競標、拍賣等方式將之轉讓給受托人。江蘇鎮江模式之流轉方式與其如出一轍。

可以看出，農戶雖然為土地權利的實際提供者，但是卻并沒有以農戶為受益人，宿州項目受益人為當地政府，而鎮江模式受益人則為集體資產管理中心。在大多數情況下，農戶在其中其實是屬于信托行為法律后果的被代理人，極少出現受益人即為農戶的例子。

（二）兩個試點地區農戶維權途徑不明

另外我們看到，政府在這一信托過程中實則擔任了中介機構這一角色，其采用行政手段獲取農戶土地，并非是由農戶“自愿”提供，從某些意義上看與信托本質有背離。僅看宿州與鎮江，此二地的受托人均為中信信托公司，然其背后的最大股東中信集團公司是一家完全的國有公司，其董事會兼有決策與執行功能。這樣一來，土地信托公司有可能成為行政方面的代表，不利于公司的自主運營。特別是如果在發生糾紛時，農戶所需要面對的從實質上來看是國家機器，萬一出現侵害農戶權益的情況，其維權的難度與成本將是難以想象的巨大。這是不是土地信托流轉中的必要手段，還需要進一步觀察研究與討論。

（三）目前二者種植作物與當地需求不符

目前通過此途徑流轉的土地，其使用方向更偏向于經濟作物。在安徽宿州，主要承包人為農業企業與土地使用大戶，流轉土地的使用方向是用于生產糧食作物以及綜合開發。在鎮江，中建投信托與浙江森禾種業簽署協議，協議涉及1750畝農村土地承包經營權，主要用于花卉（玫瑰）種植與喬木種植。雖然從觀察到的情況來看，這些被承包土地并沒有得到相當好的利用，但是這種趨勢顯而易見，在未來，高技術、高收益的經濟作物將成為信托土地的寵兒。這種成規模的經濟作物生產帶來的收益應當是相當可觀的。需要思考的是如果農村土地信托在未來得到推廣，如何平衡經濟作物與糧食作物的種植，從受托人乃至收益方自然會更偏好高收益的經濟項目，但從更高的層面來看，維持相當的糧食作物種植是必需的。協調好這方面的矛盾關系是土地信托流轉發展的重點之一。

五、 針對我國土地信托發展的改進對策

當地政府雖與農戶簽訂了合法協議，但實際執行中的監管并不到位，法制方面特別是金融監管層面的措施尚未明確，主要受益人并非當地農戶。為此，我國應重點加強監管體系的完善，注重保護農戶的合法財產權利，建立有效的消費者維權途徑。

（一）明確監管機構

為了有效保護當地農戶的合法財產權利，對于土地信托流轉后的監管問題，當地政府應當給予足夠重視，設立具有針對性的部門來解決這一問題，為當地農戶提供合法維護自身權益的途徑。此外，農戶對于自身具有承包權的土地享有了解其用途及發展現狀的權利，當地政府應當予以告知，在以生活費為補償的基礎上將目前項目的進展也通知農戶，以解決其后顧之憂。

（二）政府在完成土地流轉后應當對承包公司進行監控

在安徽宿州和江蘇鎮江兩地的土地流轉中，政府都充當了一個類似“中介”的作用，是以政府信用作為擔保進行流轉的。對于大多數農戶來說，將自己承包的土地流轉出去也是基于對政府的信任。因此，在與雙方簽訂協議并且完成土地流轉后，政府還應當繼續對土地的用途、承包公司的資金流轉、金融風險等各方面進行監控，在發生不可避免的損失之前及時阻止，在這一方面江蘇鎮江項目顯然是比安徽宿州項目更加重視的。

（三）政府可以為承包公司提供更多幫助

土地信托流轉是一種有發展前景的新模式，開展項目的當地政府都是對其抱有一定期望的，那么在承包公司生產作物并經營的過程中，政府就可以對其提供一定幫助。例如江蘇鎮江模式中，主要是種植花卉和喬木，這些喬木的主要用途是城市綠化。《鎮江城市綠化管理辦法》第二十三條規定：使用國有資金建設的綠化應當通過公開招標等方式確定具備資質的綠化養護企業實施專業化養護管理。那么在公開招標的過程中，當地政府就可以為承包公司提供一些優先措施，從而更有利于承包公司對土地產物的經營。

（四）承包公司應積極探索發展方向

據了解，兩個項目的發展并不是十分順利，安徽宿州試點面臨著更改土地使用方式的問題，江蘇鎮江試點面臨難以盈利的問題，那么兩個試點地區的承包公司就更應積極探索未來的發展方向，盡量不依靠政府的資金補貼維持自身發展。土地信托流轉確實是一種比較高效的流轉模式，但是在我國依然有一段較長的路要走，政府部門、當地企業、農戶等多方面人員都需要為此付出努力。

參考文獻：

[1]劉衛柏，彭魏倬加.“三權分置”背景下的土地信托流轉模式分析——以湖南益陽為沅江的實踐為例[J].經濟地理，2016，36（8）：134-141.

[2]張燕，王歡.土地信托——農地流轉制度改革新探索[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2015，15（2）：31-36.

[3]陳敦，張航.農村土地信托流轉的現狀分析與未來展望[J].國家行政學院學報，2015（5）：94-98.

[4]趙立新，寇占奎.農村土地流轉的信托路徑探析[J].河北法學，2015，33（8）：87-93.

[5]岑劍.美國土地信托的制度起源、基本架構及現實思考[J].世界農業，2014（424）：119-122，139.

[6]龐亮，韓學平.構建我國農村土地信托制度的法律思考[J].科學社會主義，2012（5）：135-137.