共享單車押金監(jiān)管問題研究

謝欣睿 駱曉婧 余娟 侯洋 鐘志敏

摘 要： 共享單車的日益普及滋生出眾多問題，其中尤其值得關注的是押金收取模式下衍生的法律責任，包括押金返還等民事責任與非法集資等刑事責任。本文旨在確定各類法律責任，探討相對健全的押金監(jiān)管方式，實現法治與經濟協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞： 共享單車;押金收取;法律責任;押金監(jiān)管

中圖分類號：F045.4????? 文獻標識碼：A????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0135-02

一、 共享單車押金監(jiān)管的發(fā)展背景

在國外，共享單車大多被稱為“公共自行車”。1965年第一代公共自行車系統(tǒng)在荷蘭問世;20世紀90年代末，利用互聯網進行公共自行車的管理成為當時的主流模式;2010年，美國采用借助手機App快速租用歸還的模式運營，為共享單車的普及奠定基礎。目前，全球共有500多個城市建立起公共自行車系統(tǒng)。國外的單車系統(tǒng)大部分是由當地政府與單車企業(yè)采取公私合營的模式設立起來的，政府在單車監(jiān)管方面擔當著主導地位。

我國共享單車的發(fā)展，經歷了從2015年ofo和摩拜兩家單車公司成立并投入運營，到2016年下半年共享單車井噴式發(fā)展過程。基于共享經濟模式的發(fā)展前景及其潛在的巨額利潤，眾多共享單車企業(yè)涌入我國市場。據統(tǒng)計，目前至少有25個共享單車品牌涌入市場，其中以ofo、摩拜、酷騎單車、小鳴單車等為代表。截至2016年底，中國單車市場整體用戶數量已達到1886萬。單車用戶通過向單車公司支付押金獲得其使用權，由此形成了遠超50億元的資金規(guī)模，創(chuàng)造出巨大的“資金池”。“資金池”具有極大的金融功能，押金在收取、管理與退還的過程中滋生出眾多法律層面的風險與糾紛，包括押金難退、退還延遲、企業(yè)非法利用公眾存款、集資詐騙等。單車企業(yè)林立、金融市場急劇擴大的背景，將共享單車押金監(jiān)管問題逐步引入大眾的視線。

二、 共享單車押金監(jiān)管的現狀

國外一些國家在對支付機構的監(jiān)管上已具備了有效的法律保障。在與押金監(jiān)管問題類似的第三方支付領域，可以參考的是美國與法國的做法。美國財政部要求第三方支付企業(yè)向其辦理注冊，接受聯邦和州兩級的反洗錢監(jiān)管。同時，它通過保險公司和政府內閣對第三方支付進行橫向的雙重管制，并完成立法，為其監(jiān)管提供了強有力的法律依據。再以互聯網金融發(fā)展很早的法國為例，法國金融審慎監(jiān)管局于2009年起對支付機構進行監(jiān)管，并有權對支付中介機構進行控制。但這僅僅是個別國家，其余大部分國家的法律在單車押金監(jiān)管層面的規(guī)定還存在欠缺，法律監(jiān)管制度仍有待健全。

而談到國內，值得欣喜的是，不少城市已出臺各自的地方性條例對押金進行監(jiān)管。北上廣等地政府已著手制定共享單車的相關指導意見，力圖通過地方政策進行押金監(jiān)管。2017年8月，全國性的單車新規(guī)正式出臺。中央銀行也向支付市場提出更為嚴厲的監(jiān)管舉措，將直接收攏備付金統(tǒng)一管理權限。這表明政府機關與金融機構已開始發(fā)揮其監(jiān)管作用。然而，我國目前尚存在著監(jiān)管立法滯后、取證難度大、監(jiān)管主體不明晰等現實問題，當前監(jiān)管模式仍存在較大漏洞，其主要表現為以下幾個方面：

（一）立法層面相關法律法規(guī)缺失

單車押金的歸集產生了大量的沉淀資金，企業(yè)能否使用以及如何使用這些資金，法律上缺乏明確規(guī)定。民商法專家、北京航空航天大學法學院院長龍衛(wèi)球教授稱：“收取押金的行為到底是正常的質押還是變相集資，必須先有所判斷。如果屬于后者，若沒有特定授權和程序，則可能涉嫌違法。”相應法律的缺失，對相關法律問題的定性與歸責造成了很大程度的困難。

法律層面的另一個突出性問題是，缺少一般性法律的完善措施，而大多局限于地方性法規(guī)與規(guī)章制度。盡管部分城市出臺了相關地方性條例，例如北京、上海、杭州出臺了指導意見，但國家全局層面尚未對《民法》《物權法》《合同法》等法律做出統(tǒng)一實時的修改，其中存在的仍是部分間接依據，缺乏明確性。

（二）關于法律完善的實質性建議較少，而大多著眼于政府機關與金融機構的監(jiān)管

學者較少就法律法規(guī)的完善層面提出有力建議，社會對相關問題的解決也主要以政府和金融機構為主。從單車出現至今，國內還未出現一部法律對押金監(jiān)管予以相應的規(guī)制或說明，立法及司法層面反應總體較慢。

（三）押金監(jiān)管權責主體不明

國內法律尚未明確規(guī)定押金監(jiān)管主體，因而在收取押金后，單車企業(yè)使用押金的處分行為缺乏相應機關的專門監(jiān)督。

總的來說，經過2016年單車市場的急劇擴張，2017年度的單車行業(yè)開始出現新的問題與走向。首先是單車企業(yè)的前景變化。在打響的價格戰(zhàn)中，擁有強大資本支撐的ofo、摩拜兩家企業(yè)占據市場絕大部分份額，其余市場競爭力不足的小藍單車、小鳴單車等都因為資本不足而接連宣布破產。這引發(fā)了其他層面的波動，第一便是押金退還問題。諸如《共享單車史上第一次——千人排隊討要押金，這個行業(yè)真的涼了嗎？》《摩拜、ofo被曝挪用60億押金補資金缺口，共享單車或全面崩潰？》等新聞不斷爆出，押金或是退還不能、退還延遲，或是因監(jiān)管不當而被企業(yè)挪用。這些破壞押金安全的現實問題的暴露，使社會各界特別是單車用戶對自身繳納的押金產生愈來愈多的擔憂，彌補押金監(jiān)管漏洞變得迫在眉睫。第二是免押金模式的出現。2017年“五一”期間，支付寶正式宣布ofo、永安行等共享單車品牌與螞蟻金服達成合作，用戶直接通過支付寶掃一掃便可解鎖共享單車，不再需要支付押金。這一舉措為岌岌可危的企業(yè)提供了一個生存的機會，也反映出社會基于當前押金收取模式的不足而進行的另一種嘗試與探索。

基于單車市場的急劇變化與發(fā)展態(tài)勢，本項目組成員對共享單車押金監(jiān)管問題開展了問卷調查，重點了解大眾對于押金費用、押金退回時遇到的問題的反饋，以及對當前押金制度的評價。首先，關于押金退還過程，大眾反映退款步驟過于繁瑣和退還押金延遲的問題居多。媒體曾多次報道某些企業(yè)押金難退、用戶索要押金無門。退還押金過程出現的問題甚多，且各環(huán)節(jié)均隱含著漏洞，其退還程序尚不夠完善。其次，在公眾對押金制度的看法方面，67 % 的人認為押金監(jiān)管制度存在漏洞，監(jiān)管力度小;公眾對用戶押金風險進行的等級評價中，選擇最多的是“一般”，占比71.43 % ;選擇“較高”的人僅占比21.43 % 。由此可見，大眾對于押金監(jiān)管制度的認可程度普遍偏低，這無疑給單車公司、國家法律與行政層面等涉及押金監(jiān)管的各界敲響警鐘，呼吁聯合起各方力量，對此加以嚴格把控，緩解公眾疑慮。

三、 共享單車押金監(jiān)管的主要內容

（一）押金的定性

押金本質上是一種擔保物權。但對于其是哪種類型的擔保物權的問題，學界存在不同的觀點。部分學者認為是質押權，押金交付后，押金所有權依然歸屬于債務人，債權人不能擅自處分押金，在主合同關系結束后應當返還。另有部分學者認為押金是一種特殊的擔保物權，在押金交付后，押金所有轉移到債權人一方，債權人可以隨意處置押金。文章贊成前一種觀點，將其定性為質押權，債權人無權隨意處分押金，押金的安全才能得到有效保障。

（二）押金使用過程中的法律責任

1. 民事責任

（1）格式條款規(guī)定：企業(yè)與用戶在簽訂租賃合同時，并未對押金問題作出共同的約定。單車使用者由此被動接受了單車平臺制定的押金規(guī)制，而單車平臺方可以任意對押金規(guī)則進行改動，押金規(guī)則此時更多地屬于一種限制或排除使用者權利的格式條款，侵害了使用者的公平交易權利。

（2）押金孳息收取與保管義務：按照押金屬于質押權的性質來看，質權人有權收取質物所生的孳息，并負有妥善保管質物的義務。因而，企業(yè)不能對押金擅自使用處分。

（3）用戶的押金返還請求權：當合同關系終止時且出押人依約返還了租賃物時，便有權請求債權人返還押金。若企業(yè)無法在一定時間內歸還押金，便需承擔一定的民事責任。

（4）不當得利及其返還：押金收取本質上是共享單車租賃合同的從合同，租賃合同結束，從合同隨之結束，債權人應當返還押金。但共享單車中押金的返還存在時間差，此時單車企業(yè)持有的押金就屬于不當得利，用戶因此享有不當得利返還請求權。

2. 刑事責任

（1）非法集資或集資詐騙：企業(yè)吸取押金后，單車公司與用戶之間的合同關系便突破了傳統(tǒng)的租賃合同而兼具了金融功能。如果共享單車公司收取的押金不成立質押，則可能觸及單位非法吸收或者變相吸收公眾存款罪甚至集資詐騙罪。

（2）企業(yè)間惡性競爭違反《反壟斷法》：押金模式為企業(yè)大面積吸取資本提供了充分條件，成為企業(yè)規(guī)模擴張的一個關鍵要素。依據國內目前的單車市場現狀，無論是利用押金擴充企業(yè)內部的押金“資金池”，還是推行“免押金”模式進行行業(yè)轉型，都有可能引發(fā)行業(yè)間的壟斷，企業(yè)可能需承擔相應的刑事責任。

四、 共享單車押金監(jiān)管的對策

押金問題相繼被曝光，暴露出國家法律監(jiān)管層面仍存在大量空白，法制方面特別是金融監(jiān)管層面的措施尚未明確。為此，我國應重點加強監(jiān)管體系的完善，注重保護消費者的合法財產權利，建立有效的消費者維權途徑。

（一）明確監(jiān)管機構

押金“資金池”本質上是一種融資模式。目前我國的金融監(jiān)管機構包括中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會，但其中沒有一個機構在共享單車領域介入其監(jiān)管力量。我國當前對共享單車押金進行監(jiān)督的實踐中，更多的是靠地方政府頒布指導意見等手段臨時解決問題。然而，政府部門并未以相關的法律法規(guī)或規(guī)章為依據，立法層面對單車押金監(jiān)管主體的規(guī)定存在明顯缺失。因此，確定押金所屬的監(jiān)管部門，是探究監(jiān)管機制完善方案的首要任務。

（二）政府行政力量介入與企業(yè)自主規(guī)范并行

首先，政府部門應當對企業(yè)的押金運營制定強制性規(guī)范，實行企業(yè)信息公示制度，采用安全透明的資金監(jiān)管方式;其次，企業(yè)應主動接受社會各界監(jiān)督，優(yōu)化押金資金池管理措施，由此達到提高監(jiān)管效率的目標。

（三）引入第三方機構進行專門監(jiān)管

基于消費者掌握信息的不充分與不對稱，建立專門第三方進行獨立的監(jiān)管確有必要。對此可以借鑒以美國、法國為代表的國外市場監(jiān)管經驗，引入第三方機構，嚴格審核監(jiān)管支付主體的資格、控制支付流程。

（四）探索收取押金模式的替代方案

一可構建類似“螞蟻花唄”的信用體系，實現用戶自主監(jiān)督;二是繼續(xù)推進目前逐步放開的“免押金”模式，使用支付寶直接掃碼騎車。通過相應替代方案的實踐與經驗總結，逐步規(guī)避收取押金模式的弊端，以順應新時代經濟持續(xù)發(fā)展的趨勢。

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