淺談棚戶區改造中存在的問題及對策

魏麗

摘 要： 棚戶區改造是我國實施的一項民心工程，目的是為了改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件，但在工作實踐中存在著諸多問題。本文中以鎮江市區棚戶區改造為例，探討分析了鎮江市區棚戶區改造的現狀及其存在的問題，并針對問題找出原因，最后提出具體的解決對策。

關鍵詞： 棚戶區改造;問題;策略

中圖分類號：F293????? 文獻標識碼：B????? 文章編號：1008-4428（2018）10-0007-02

一、 引言

棚戶區改造是我國實施的一項民心工程，目的是為了改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件。它對改善城市功能、改善城市環境具有重大和深遠意義。棚戶區改造有利于消除居住安全隱患，提升和完善城市功能，改善城區落后面貌，優化配置土地資源，促進土地合理利用，增加社會就業，促進地區的產業結構調整，協調經濟社會全面發展，密切黨與居民群眾的感情，促進社會和諧，也為更好地規劃建設城市和進一步可持續發展奠定良好的基礎。棚戶區改造涉及政府、居民、開發商等多方面的利益，只有協調實現多方面利益的統一，才能使棚戶區改造真正成為民生工程。

二、 鎮江市棚戶區改造的基本情況

2013年，鎮江市對棚戶區進行了全面調查摸底，在此基礎上制定了《鎮江市城市棚戶區改造規劃（2013—2017年）》。2015年，根據國家、江蘇省對于棚戶區改造的最新要求和我市棚改工作實際情況，編制了鎮江市區2016—2020年棚戶區改造規劃。根據規劃，市區2016—2020年計劃完成棚戶區改造520萬平方米。在2016年棚戶區改造實施和2017年棚戶區改造計劃編制中，新增棚改項目52萬平方米。2017年我市上報省住建廳的2018—2020年棚戶區改造計劃，將原規劃部分項目進度進行調整，2018—2020年內市區還將完成18478戶棚戶區改造任務，2020年以后還將完成11149戶棚戶區改造任務。

三、 棚戶區改造中存在的普遍性問題

（一）日益增長的矛盾加大了拆遷難度

一是認識存在偏差，導致拆遷難度加大。政府不斷提高補償標準，但無法滿足拆遷戶利益需求。拆遷戶希望通過拆遷使原有財產增值，存在搞突擊加層、突擊裝修、突擊種植的現象，搞持久戰，采取過激行為阻撓政府工作人員依法執行公務。二是輿論引導不當，放大“強拆”問題的嚴重性。部分媒體在拆遷工作中對整個事件的了解不夠深入，大局意識和責任意識缺乏，存在同情弱者的心理，失去了理性判斷。三是存在故土情節嚴重，導致拆遷難度加重。

（二）解危政策在實際運行中執行較難

鎮江市《關于全市危房解危工作的意見》中規定了產權責任原則。棚戶區改造范圍外的房改房應由產權人、房改實施單位統籌解危。但在實際操作中，由于沒有產權人、房改實施單位統籌的具體操作細則，同時考慮到讓利百姓、推進解危工作實施，將由產權人、房改實施單位統籌解危實際變為房改實施單位實施解危，最終變為政府承擔。

（三）棚戶區片區改造范圍外的房改房解危工作難度較大

筆者在調研中得知，2016年，鎮江市國控集團根據計劃需完成項目8個，先行墊付資金約9384萬元，由于資金未落實尚有5個項目，涉及181戶、面積約8080平方米未實施。省機械工業供銷儲運總公司、上海鐵路局、供電公司、江科大等非市管單位的解危項目由于種種原因無法落實資金，直接影響到了相關解危項目的啟動實施和下一步工作的開展，成為三年解危工作的老大難問題。

（四）新增危房解危壓力較大，矛盾突出

一是實際存量危房量較大。在新一輪排查中鎮江市區新增危房達9.4萬平方米，還有大量疑似危房待鑒定。二是自2015年實施解危計劃以來，百姓對解危的期盼更加迫切，特別是棚戶區改造范圍外零星危房拆除后的周邊群眾反映強烈是解危類信訪量大幅增加的主要原因。

（五）通過加固、翻建的解危方式進行解危實施難度大

危房解危工作有加固、翻建、搬遷三種模式。前兩年的解危工作中以搬遷為主，極少數采取了加固方式，無翻建方式。在與相關部門研定加固和翻建申報流程時，翻建方式參照新建模式執行，操作性不強;加固方式必須有合法的產權證明，危舊房一般年代較長，存在歷史遺留問題較多，無產權證房屋無法進行加固流程。

（六）造價控制難

招投標環境復雜，清單控制價粗制濫造，普遍存在因為工程量清單漏項少量引起施工方索賠，包括建設單位、監理單位人員在內的相關各方對清單量與價正偏差無人問津，對漏項少量低價付出過多“熱情”，導致成本造價管控困難，甚至處于無序狀態。

（七）融資難還款壓力大

當前，棚戶區改造貸款總額需求不斷增大，還款壓力大，政企難分，難以建立行之有效的投融資管理制度。政府融資平臺負債率較大，依賴于政府注入的土地資源，靠出售土地來償還貸款本息，地價的漲跌及是否能及時售出，受制于中央政府的宏觀調控政策和國內外經濟大環境。棚戶區集中開工的情形下，政府財政壓力明顯增大，35 % 的資本金對于大多并不寬松的政府財政已經是嚴峻考驗，還款來源基本依靠出售土地所得，在國家經濟增長持續下行的大背景下，還本付息是擺在政府面前亟待解決的難題。

四、 建議應對策略

（一）依法拆遷、讓利于民

對于地方黨委政府來說，如果能夠做到靈活運用法律手段、行政手段、輿論宣傳手段，切實做到以人為本、依法行政。一是制定科學的方案。拆遷實施方案要采取充分調研，逐戶走訪、集中聽證、召開社區居委會會議以及信訪箱了解群眾的需求和疑慮，聽取拆遷戶的反映、意見和建議，極大限度保證他們的利益，切實做到公平公開，堅決懲治項目建設、開發拆遷領域的腐敗。二是讓利于民。讓拆遷戶充分參與和知情權，讓拆遷戶參與到拆遷全過程，實現拆遷工作公開透明。嚴格執法守法與靈活運用法律法規相結合，讓群眾來評判，削除其顧慮，探討補償的有關文件，合理接受群眾的正確意見，及時調整策略。三是加強輿論引導。利用市級報紙、政府網站和新媒體等做好政策宣傳引導，營造全社會支持拆遷的氛圍。同時，理性對待安置中的困難和矛盾，把矛盾消滅在萌芽狀態。

（二）任務按原有政策推進，確保政府制定的目標任務順利完成

轉變棚戶區范圍外的危舊房解危方式。對于棚戶區范圍外的危舊房建議以加固方式為主，特殊情況采取搬遷方式進行的需報市政府研究決定。對于原企業破產后由國控托管資產但沒有房產證的危房實施解危，建議由市國資委和轄區政府出具相關證明代替房產證辦理相關加固手續。市規劃局、市國土局、市發改委等部門到開辟綠色通道辦理棚戶區范圍外的危舊房的加固和翻建手續。對于其余無證危房實施加固解危，建議相關部門制定確權流程，進行確權后進入加固流程。對于確權后，屬于違章建筑的，移交城管部門實施拆違解危。

（三）明確屬地管理原則、產權原則

明確屬地管理原則，由屬地政府全面負責棚戶區范圍外零星危舊房（直管公房除外）解危的組織實施工作。棚戶區改造范圍外的房改房應由產權人、房改實施單位統籌解危。改為私有房產（商品房、拆遷安置房、房改房）解危責任主體為房屋產權人。通過修訂政策明確屬地負責制和強化產權人自身的責任，抑制群眾通過解危實現拆遷的上訪期待值。將政府主導的“大包大攬”模式改為“自下而上”居民主動申報、政府“以獎代補”方式進行，將列入改造范圍內無存量“四違”現象（違法建筑、違法用地、違法經營、違法排污）納入政府優先予以改造范圍。

（四）綜合考慮實施城市有機更新

將面貌較差的片區按照道路劃區進行分片改造。片區改造時統一規劃，綜合考慮老小區整治、危舊房改造、平改坡、物業提升、各類綜合配套等各方面因素。通過對片區內的部分危舊房以及影響路網體系的房屋進行拆除，進一步完善路網結構、配套建設停車場、社區服務等公用設施，實施平改坡、雨污分流、管線下地、街巷改造、海綿改造等工程，徹底改變片區面貌，打造老城區有機更新的亮點工程。

（五）科學規劃優化設計

一是逐戶發放設計方案，征求用戶意見，要把拆遷戶的需求作為設計階段的工作方向和目標。二是要進行方案評審、優化設計、嚴格圖紙會審。在設計中，外觀設計影響城市整體形象，設計與施工脫節，使用者與建造者脫節的現象經常存在，要及時進行會審，把規劃設計缺陷做優。三是杜絕棚戶區改造低端的設計思維。規劃設計首先要符合城市整體面貌，融入城市整體規劃。四是加強政府主導，全面從嚴審查圖紙。審查圖紙設計結構安全性，也要審查外形美觀性。引入社會評價制度，接受群眾的評議，及時根據群眾的意見調整設計。

（六）科學造價控制

提高準入門檻和建立崗位識別系統以外，對造價、財務等關鍵崗位的法律約束也是解決造價控制難的重要方面，強化造價從業人員對法律的敬畏，提高造價控制的有效性。加強對清單控制價編制單位、編制人員管理和加強對清單控制價的審核，投標人依據設計圖紙及規范標準等對清單工程量進行復核，并向招標人提交書面復核結果，經招標人確認對“漏量”及工程量偏差超過±5 % 項目據實調整，對偏差未超過±5 % 項目不予調整。標人在復核期截止后開標前發現的“漏項少量”由投標人綜合考慮在已有清單綜合單價中，承包人承擔施工過程中發現的“漏項少量”的風險，結算時不再調整。

（七）切實解決融資難還款難的問題

一是按照《公司法》規定，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學現代企業。二是進一步拓寬融資渠道，創新模式，提高融資水平和能力，鼓勵PPP模式等直接融資。三是明確還貸主體，落實還貸方法和措施。四是嚴格按照《公司法》規定，擴大資本金，施行商業模式運作，杜絕地方政府擔保。五是剝離無固定收入來源的投融資平臺公司融資職能，由地方財政進行托底。

五、 小結

隨著我國城市化進程的加快，城市區域不斷擴大，為了增強舊城區的發展活力，必須對舊城區內的棚戶區進行改造。棚戶區改造又是一項復雜的系統工程，應形成主管部門主導，由專業人員結合各地實際，積極探索在棚戶區改造中遇到的困難和問題。