中美連片特困區基礎設施建設及成效比較

張小平　陳妮　葉宇川　陽煥之??

摘要：基礎設施是地區經濟發展最重要的要素，基礎設施的建設和完善對招商引資、產業發展和人民生活提供了物質性條件。本文從貧困狀況、基礎設施援建政策及建設進展、成效差異三方面對中美兩國典型連片特困區的基礎設施建設及其減貧成效進行比較分析，發現通過基礎設施的建設帶動了連片特困區的發展，從而帶動了人民生活水平的提高，最終實現了脫貧致富的目標。

關鍵詞：連片特困區基礎設施建設成效比較研究

一、引言

全面實現小康社會是我國實現偉大復興的關鍵步驟，而連片特困區的發展是我國進入全面小康的關鍵環節。如何減貧、怎樣減貧、靠誰減貧成為了我國連片特困區發展的關鍵問題。2013年習總書記在湘西州“十八洞”村首次提出精準扶貧的概念，其核心是人、財、物三者的結合。通過實施武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）到2020年武陵山片區將會形成“兩環四橫五縱”的交通格局。目前通過對基礎設施的完善，間接推動了整個武陵山片區的發展。以湘西州為例，基礎設施的建設和完善使得湘西州社會經濟得到了快速的發展，使之成為近些年來脫貧減貧最快速的年份。與此同時，減貧也是世界性難題，例如，美國阿巴拉契亞地區通過修建和完善基礎設施，帶動了貧困人口就業等方面發展，貧困地區的數量減少，人民生活水平得到提高并且為我國的特困區的基礎設施的完善提供借鑒意義。

二、兩地區的貧困狀況比較

阿巴拉契亞片區包含了13個州397個縣，面積為50488萬平方公里。阿巴拉契亞地區在19世紀中期通過大量出口煤炭、鹽、生鐵等獲得迅速發展，甚至與東北部發達片區相提并論。但二戰之后，石油、天然氣和電力的大規模使用導致煤價暴跌，加上1929年美國的大蕭條危機，阿巴拉契亞地區由于經濟結構單一，應對煤價暴跌、經濟蕭條時束手無策，從此經濟發展一蹶不振。到了20世紀中期，阿巴拉契亞片區淪為美國最貧困片區。1960年，阿巴拉契亞片區人均收入僅1400美元，只有全國人均收入的736%，生活在貧困線以下和接受福利救濟的阿巴拉契亞居民分別占當地人口的33%和59%，而全國只有20%和4%，阿巴拉契亞片區失業率為71%，而全國只有50%；阿巴拉契亞片區人均年零售商品消費總額885美元，而全國平均為1140美元。貧困導致人口外遷，1950—1970年，阿巴拉契亞片區外遷人口達320萬人。60年代，中學文化程度的阿巴拉契亞居民只占31%，全國為42%；大學文化程度的僅有5%，全國有8%?？梢姲屠鮼喥瑓^當時人均收入較低，貧困面積較大，失業人數較多而勞動力素質又偏低，經濟發展缺乏活力。

武陵山片區集革命老區、民族片區、貧困片區、山區于一體，涉及11個地州市，覆蓋71個縣市區。其中包括湖南37個縣市區、貴州16個縣市區、湖北11個縣市、重慶7個縣區，國土面積為1718萬km2，2010年末人口達到3645萬，境內有土家族、苗族、侗族、布衣族等9個世居少數民族。自2000年以來，武陵山片區借著國家西部大開發戰略的政策利好，以《中國農村扶貧開發綱要（2000—2010）》為藍本，經濟社會取得了較快的發展。2000—2011年，武陵山片區經濟增長態勢和全國的經濟增長態勢大體一致，平均增速高于全國。但從經濟發展的絕對水平來看，武陵山片區與全國平均水平由2000年的498374元擴大到2011年的2052658元，并且片區內部4個分片區的差距也逐漸拉大，其中經濟益貧性增長的年份主要出現在西部大開發戰略、扶貧攻堅戰略實施的初期和末期。這表明了武陵山片區雖然發展速度較快，但是經濟總量仍然較低，經濟基礎較差，貧困面積廣、程度深，而且經濟增長的根源主要來自于政策紅利，容易脫貧又返貧。

這兩個片區都有個顯著特征，就是基礎設施建設滯后。一方面，自然災害對經濟發展影響較大，如兩個片區每年的降雨量較大，時間又較集中，常常發生決堤洪澇、泥石流等災害，不僅影響經濟發展，甚至還危害生命健康。另一方面人民生活也有較多障礙，如通訊困難，有些深山偏遠地方連信號都仍然無法覆蓋；其次，電力匱乏，兩個片區的地形特點決定了居民分布特點為大雜居、小聚居，導致了通電成本較高；再者，清潔飲用水較少，雖然兩個片區水資源較豐富，但可飲用水較少，常常還需要長途跋涉打水飲用，同時也阻礙了畜牧業的發展；最重要是標準公路鐵路嚴重缺少，對于環境優美的村或縣來說它制約了旅游業的發展，而對于有優勢產品的村或縣來說又難以將商品銷售出去，交通障礙還影響了信息和資本的交流，先進的生產技術和發展理念難以在片區內快速傳播，社會資本也難以進入片區發揮作用。綜合來看，基礎設施建設滯后極大的制約了兩地的經濟發展，所以美國成立了“阿巴拉契亞片區委員會”（ARC），中國也出臺《武陵山片區區域發展和扶貧攻堅規劃》，都將完善基礎設施建設放在了首要地位。

三、兩地區的基礎設施援建政策及建設進展比較

（一）阿巴拉契亞地區基礎設施援建政策及建設進展

阿巴拉契亞地區開發十分強調公共基礎設施的重要性，認為只有在提供必要的基礎設施的前提下才能較好地促進當地地區的經濟發展。因此，該項計劃把援助的重點放在基礎設施上面。接下來我們將主要從阿巴拉契亞地區的電子通訊項目、水利設施項目、交通建設項目等三個方面來探討該地區的基礎設施建設發展。

1水利設施項目。就阿巴拉契亞地區而言，其水資源并不缺乏，排污及凈化水源設施的不足才是該地區的主要問題。因此聯邦政府加大資金投入解決水源問題，頒布了《阿巴拉契亞地區發展法案》，法案更加細致闡述了水資源開發的相關規劃，內容包括控制洪水的設施建設，加強工業和城市發展水源供應的監管、更新水力發電、礦區水污染防治、改良河流的航海條件、發展水上休閑。其中尤其關注排污的問題，特此撥款600萬美元，提供相關設施援助地區河流的污染防治，保護當地公民的健康。此外，將問題最為突出的田納西流域作為解決水土流失的實驗場。并經國會通過法案依法設立了田納西流域管理局（TVA）。之后TVA采取了一系列控制洪水災害，開發利用水資源的措施，具體包括建設水壩和防洪工程、大力發展航運等改善了當地水源利用問題。endprint

2電子通訊項目。與自來水、高速公路等基礎設施不同，電子通訊基礎設施建設主要由私人部門承擔，但是如果沒有相應的建設成本補貼，私人部門在人口密度低的農村地區建設先進的電子通訊基礎設施是不可能實現的。通過“信息時代的阿巴拉契亞地區（IAA）”項目，阿巴拉契亞地區委員會使得在整個阿巴拉契亞地區建設先進的通訊網絡成為了可能。IAA項目主要圍繞基礎設施接近性、培訓和教育、電子商務和科技就業崗位創造4個方面進行支持。同時，也對先進通訊設施的使用給予支持，如用于農村學校系統的遠程學習軟件和用于農村健康診所的先進電子醫療軟件開發，用于商業應用的高速網絡連接，勞動力培訓的培訓課程支持。此外，阿巴拉契亞地區委員會還與公共機構和非盈利組織，信息供給者、私人部門公司一起努力拓展該地區電子通訊基礎設施的分布和應用。

3交通運輸項目。交通運輸項目可謂是阿巴拉契亞地區基礎設施建設的重頭戲。它對該地區發展起著十分重要的作用，這個重要性不僅體現在物流運輸上，而且還可以體現在激發區域內部尚未開發的經濟元素上。

一是公路網的覆蓋。早在1964年2月阿巴拉契亞地區委員會在最終報告中提出，地區急需建設能夠促進人員和商品流動，并覆蓋整個區域，尤其是可連通最偏遠地方的公路網。因此，建議阿巴拉契亞地區加大公路網建設，包括對建設高標準新長途或城際公路并對其通行能力加以改善、升級區域現有的公路，在必要的時候建設新的路段。1965年通過的《阿巴拉契亞地區發展法案》延續了對交通建設的高度關注，其中最重要的項目則是公路網的覆蓋建設，1965年5月12日為各州撥款119億美元啟動阿巴拉契亞公路建設網絡。作為交通建設項目中的重頭戲州際公路建設計劃，經過數次調整規劃，最終形成了一套現代公路通行標準。

二是機場和其他運輸方式的建設。交通建設方面除了公路網的覆蓋之外，還有機場、水路和鐵路的建設計劃。1964年阿巴拉契亞地區委員會在最終報告提到了空中服務的改善對經濟發展的推動作用。報告指出，阿巴拉契亞地區現有公用運輸機場的承運能力不能滿足未來的發展需求。因而，美國聯邦航空署將與地區服務部口合作，準備通過國家機場計劃來加以改善。此外，還將建設新的通用航空機場，主要提供地區休閑娛樂和工業資源。

關于推進煤炭運輸的水路和鐵路建設，除了前面提到的公路運輸需要承載巨大的煤炭量，自20世紀60年代以來，阿巴拉契亞地區內河與鐵路的運煤數量也不容小覷。鐵路運煤能力每年超過2億噸，水路運煤也在1億噸左右。此外，為了方便煤炭運輸中各種交通方式的轉換與選擇，東部和南部建設的漢普頓羅茲等特大煤港，成為煤炭向外運輸和集中進行國際出口的重要交通樞紐。

（二）武陵山區基礎設施援建政策及建設進展

以促進區域經濟社會跨越發展為目標，國家發展與改革委員會按照統一規劃、合理布局、協調推進的原則，統籌區域水利、通信、交通、能源等基礎設施建設，加快構建連通內外、功能配套、安全高效、現代化基礎設施體系。基礎設施的建設與完善是攻堅扶貧的首要問題，在2011年10月，發改委對以下方面的基礎設施建設作出詳盡的實施規劃。

1交通設施。交通建設是武陵山片區扶貧的第一突破口，四省市對片區內基礎設施建設中，投入最多的是交通建設。例如2015年，湖南省扶貧建設投資全年省級財政扶貧發展資金中，投入基礎設施建設項目1176085萬元，占比2866%，主要用于農田水利、農村公路等1723個項目。片區交通建設總體上可以分為公路、鐵路以及機場建設。

一要建設“兩環四橫五縱”交通主通道，以黔江、恩施、張家界、吉首、懷化、銅仁等六個中心城市為支點，構建以鐵路、高等級公路為主的內環線，配合以武隆、豐都、石柱、利川等縣城為支點，構建以高等級公路為主的外環線，在建重慶—利川公路、遵義—銅仁—吉首高速公路等橫向通道，結合萬州—利川公路、包頭—茂名國家高速公路，規劃實施枝城—柳州鐵路擴能改造等五項重點縱向公路項目，共同構成了此“兩環四橫五縱”大局面。

二要積極推進納入國家中長期鐵路網規劃、國家高速公路網規劃的重大項目建設，規劃建設一批對完善主通道、消除省際斷頭路、促進旅游業發展有重要作用的重大項目，建設和完善黔江、懷化等區域性綜合交通樞紐，加快形成連接重慶、武漢、長沙、貴陽等中心城市的綜合運輸通道。

三要重點推進交通主通道聯絡線、通縣公路、縣際公路建設，建設通鄉通村公路，擴大路網覆蓋面，提高公路等級，完善路網結構。加快航道整治和航電一體化建設。加快改善機場設施，新建一批對改善邊遠地區交通條件、促進旅游資源開發以及應急保障具有重要作用的支線機場。加快長江、烏江、清江、沅水、資江和澧水航道建設工程，推進重慶港豐都港區、石柱港區建設。擴建張家界荷花國際機場、銅仁鳳凰機場、黔江舟白機場、懷化芷江機場、恩施許家坪機場，新建武隆仙女山機場等十處機場。積極推進跨區運輸合作和運輸協同管理，促進各種運輸方式無縫銜接，逐步實現交通一體化。

2水利設施。武陵山片區自然資源較為豐富，合理開發利用水資源是重點。這包括統籌生活用水、生產用水和生態用水，實施流域綜合整治和上下游水資源聯合開發與調度，建立政府調控、市場調節、公眾參與的管水、用水、節水機制，推進水資源有償利用和水價綜合改革，大力發展低耗水、高產出的節水型農業與清潔型、循環型高效節水工業。

加強水利工程建設。從重點水庫、江河治理、城鄉供水、重點灌區改造城鎮防洪五個方面入手，積極推進重點水庫和提水工程建設，提高城市供水能力、區域調蓄防洪能力，有效緩解工程性缺水問題，具體包括建設雷公洞、大興、黃家壩、馬巖、栗子園、過水灣、觀音灘等八個水庫；實施烏江、清江、郁江、沅水、澧水等十個中小河流治理工程；建設武隆、秀山、豐都縣城拓展區二期，彭水新城、黔江、秭歸、利川、咸豐等城市供水工程，建設黔江阿蓬江、銅仁烏江思林等提水工程；實施三峽庫區中部大灌區、利中盆地灌區、宣南十萬畝灌區、來鳳老峽灌區，黔江太極水庫、懷化溆水等十三處節水改造和續建配套建設。建設抗旱應急水源工程，統籌推進防汛抗旱指揮、氣象、水文預報預警體系建設。加強水環境安全監測。建立防汛抗洪預警預報系統和山洪泥石流災害監測系統，完善群測群防體系。加大對城鄉集中飲水水源的保護力度，科學調整并劃定水源保護區，確保水環境安全。endprint

3能源設施。能源能為基礎設施建設提供源源不斷的支持，所以能源項目的開發也是重中之重。政策內容指出積極開發利用水能、風能、太陽能、生物質能等清潔能源和可再生能源。建設利川齊岳山、宣恩茅壩塘、長陽火燒坪、五峰北風埡、桑植南灘、慈利五雷山、城步南山、隆回白馬山、綏寧寶頂山、漣源龍山、新化奉家山、洪江市蘇寶頂、芷江西晃山、通道黃沙崗等27處風電基地，來鳳凱迪、松桃、德江生物質能發電基地和豐都、秀山生物質發電工程。優化發展火電，建設環保型骨干電廠。積極勘探開發天然氣資源，加強天然氣管網建設，提高天然氣輸送能力。實施區域能源綜合開發，推進區域清潔發電示范工程。推進電網和油氣管道建設。加快變電站和輸電線路的升級改造，開展智能電網建設，逐步擴大技術應用覆蓋范圍。加強城鄉一體化電網建設，全面提高電網通達水平、輸送能力、供電質量，實現省際、縣際電網互聯，提高電網應對自然災害和保障經濟發展的能力。實施黔江500千伏變電工程、黔江城市電網工程，建設石柱火電廠，鶴峰江坪河水電站、鶴峰淋溪河水電站等水電站及長陽清江抽水蓄能電站。推進連接川渝氣田的天然氣管道工程建設和區域用氣管網建設。加強農村能源建設。進一步加強農村沼氣建設，提高沼氣普及率，加強沼氣技術服務。實施小水電代燃料工程，擴大小水電覆蓋范圍。繼續完善農村電網改造，提高農村居民用電保障水平，實現“戶戶通電”。

4通信設施。加快現代通信網絡建設。積極建設光纖通信、移動通信、微波通信、衛星通信相結合的現代通信體系，推進城市光纖接入和新一代移動通信網絡布局，建設智能化電話傳輸網和寬帶多媒體通信網，實現光纖接口到社區、達鄉鎮、通行政村。積極推進“三網融合”，加快推進發展物聯網應用。加速實現無線通信信號全覆蓋，消除自然村、交通沿線和旅游景區通信盲區，實現通信普遍服務。提高信息化服務水平。以政務信息化、企業信息化、旅游信息化、農業信息化、社會公共服務信息化為重點，不斷延伸經濟社會各領域的信息服務，大力發展和提升電子政務、電子商務、地理信息、遠程教育、遠程醫療等服務能力，建立基本完善的信息服務體系。

四、兩地基礎設施建設成效比較

（一）阿巴拉契亞地區基礎設施建設成效

阿巴拉契亞公路網絡的建設從根本上改變了地區交通落后的狀況，并吸收了一大批工商業企業沿路建廠。同時，在聯邦和州政府的有力支持下，阿巴拉契亞地區的民眾生活質量得到了提高，經濟也獲得了較快的發展。其中，基礎設施的建設項目為當地提供了9500個工作崗位，促進了該地區就業率增長了18%，人均總收入增加361%，超過140億美元。1970年，阿巴拉契亞地區低于官方貧困線的人數在大城市地區分布比例為14%，其他為23%，國家該比例水平為11%和20%，差距逐步在縮小。整個地區貧困率從1960年到2000年減少了約10%，基本接近國家水平，其中中部的進步尤為明顯，從1960年的58%下降到2000年的23%。具體到各州也是如此，從北部、中部、南部三個小區域各自選取一個代表州來看，北部賓夕法尼亞州貧困率從1960年的1699%降到2000年的11%，中部肯塔基州則是從384%減少至158%，南部密西西比的進步更是驚人，由1960年5451%降低至199%。整個地區貧困數量從1960年的223個減少到2000年的89個。

（二）武陵山區基礎設施建設成效

總體來看，武陵山片區由于受到地形、行政區劃等多重因素疊加作用，使得區域交通的聯通性受到了限制，導致經濟、社會和區域交流受到了影響。在《規劃》中，武陵山片區交通網絡將會形成”兩環四橫五縱”的格局，完善基礎設施建設，為區域經濟的騰飛提供強有力的物質性支撐。以湘西自治州基礎設施的建設為例，基礎設施的修建在一定程度上緩解了地區交通落后的狀況，2016年，張花、吉茶、吉懷、鳳大、龍永5條高速公路的通車與焦柳線的運行和目前正在建設的黔張常鐵路、永吉高速、張花高速公路3條連接線較快建設跟不久后開工的張吉懷客運專線和湘西里耶機場。在不久的將來將會極大的改善湘西州的交通狀況，形成立體的交通體系網絡。同時，加快能源保障網、水利設施網、信息網、城鎮設施網“四網”建設，提高城鄉基礎設施互聯互通水平，改善貧困地區生產生活條件和投資創業環境。從目前來看，通過內部產業的發展，正在吸引大批的企業來湘西“落戶安家”例如鳳飛傳媒等數家領頭企業，并且實現了通行網絡地全覆蓋。在中央政府和州政府的有力支持下，湘西州人民的生活質量得到了改善和提高，經濟也得到較快的發展?；A設施建設帶動了產業的發展和人們生活水平提高顯著，到2016年止，湘西州三次產業結構不斷優化從2010年的149∶[KG-*2]398∶[KG-*2]453調整為2016年152∶[KG-*2]312[JP]∶[KG-*2]536，新型工業化加快推進。2016年經濟增長，全州實現生產總值5517億元，年均增長78%。城鎮居民和農村居民人均可支配收入分別為20810元、7413元，年均增長82%、122%。十二五期間，湘西州投入扶貧資金579億元，減少貧困人口50萬人，貧困發生率下降至1614%，進入減少貧困人口最多、貧困群眾增收最快的時期。目前，武陵山連片特困區是我國減貧、脫貧和扶貧的重點區域，也是精準扶貧提出的源地。

五、總結

為什么基建政策能夠促進經濟增長呢？在2016年花旗銀行的一份報告中就指出，基礎設施建設可以創造就業機會、為投資者提供了有吸引力的回報同時又提高了居民的生活質量。并且報告測算發現，基礎設施投資每增加1%，就能拉動約12%的GDP增長。顯然，這種財政刺激政策對于內需或外需嚴重不足的阿巴拉契亞地區和武陵山區尤為有效。

那么基建政策能否長久使用呢？目前來看，基建政策有兩個主要障礙。一是投入過大，見效較為緩慢。美國聯邦政府對阿巴拉契亞的開發經費最后超過45億美元，遠超預期的11億美元，還不包括地方政府投入的數十億美元配套資金。因為基建項目通常利潤較低，回報周期較長，如果長期靠基建拉動經濟增長不僅會對地方財政造成壓力，甚至會由于杠桿過高而誘發危機。二是投資效率。在阿巴拉契亞地區開發期間，聯邦審計署就認為阿巴拉契亞的公路開發給脫貧創造了條件，但并沒有把工業帶入該地區，不能解決貧困問題。而最近的一份牛津大學的一項研究認為，超過半數的中國基建投資成本超過了收益，在它們的運營生命周期內并無經濟價值。如果基建政策不考慮實際情況而造成低水平重復建設或超經濟發展階段的建設，對長期經濟增長都會造成拖累。endprint

綜上所述，基礎設施建設主要是為經濟增長創造條件，只能用于短期內刺激需求，若考慮長期的經濟增長，還需要根據實際情況，靈活的調整政策重心，實現可持續發展。

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〔本文為湖南省大學生創新項目“中美對連片特困區援助的比較研究”的階段性成果，指導教師為丁建軍教授?！砮ndprint