生態文明建設中的政府管理研究分析

熊璇

[摘要]中共十八大報告以“大力推進生態文明建設”為題，系統論述了生態文明建設，將其提高到了與政治、經濟、社會和文化建設同等重要的地位。生態文明是繼原始文明、農業文明和工業文明之后又一新的文明形態，是未來人類社會發展的一種趨勢。中國政府應認識到這一趨勢的必然性，以建設生態文明為目標，明確自身角色定位并積極參與其中。

[關鍵詞]生態文明；生態政府；角色定位；職能轉變

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.18.132

[中圖分類號]D625；X321 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）18-0210-02

中共十八大報告以“大力推進生態文明建設”為題，系統論述了生態文明建設，將生態文明建設提升到了與政治、經濟、社會和文化建設同等重要的地位，是中國特色社會主義建設的核心內容之一。我國政府在這一時期關注生態文明建設具有其必然性：我國正處在變革的關鍵時期，未來的走向問題是各種理論探索的焦點。生態文明是一種新型文明形態，也代表了一種發展方向，著眼于人類的可持續發展，遵循人、自然和社會和諧發展的規律。由此可見，生態文明是一個包含著一套價值偏好與行為方式偏好的概念。筆者將探討生態文明的內涵以及政府在生態文明建設中需要擔負的責任。

1生態文明建設的必要性

1.1人與自然關系演變的內在要求

生態文明是人類從與自然的長期相處中總結出來的文明形態。人類社會自產生之初，大致依次經歷了原始社會、農業社會和工業社會等幾種社會形態，與之相對應的文明形態分別是原始文明、農業文明和工業文明。

在原始社會，人由于自身能力的限制，在自然力的影響下對待自然的態度是順應和屈從，出現了“原始崇拜”，即由于對自然現象未知的恐懼而產生的崇拜。農業社會中人與自然處在一種原始的和諧關系中：所謂原始，是指這種和諧狀態并不穩定，存在誘使其走向混亂的因素；所謂和諧，即人類掌握了一些自然規律并按照這些規律來從事生產，而且人類對自然的需求相對有限，尚未出現像工業社會那樣對大自然無限制地索取。隨著近代科學革命的興起，人類逐漸掌握了認識和改造自然的理論基礎和技術手段。工業革命正是理論積淀的產物，社會物質資料大量增加，人類的自信心得到了前所未有的加強，隨之而來的是人對自然的強勢態度，即掠奪和控制。在海明威《非洲的青山》一書中，人們可以十分明顯地看出這種強硬的資本主義自然觀：“我不敢相信我們一下子進入了一片這么好的土地，這是一片處女地，是這幾百萬英里的非洲中尚存不多的，沒有人來射獵過的地區?！痹诤Ｃ魍磥?，非洲只不過是用來打獵的地方，是狩獵者的天堂，那些馳騁在大自然的生靈是不值得被尊重的，只有當它們變成了皮毛與工藝品才有價值。

這種強勢的態度被資本主義的生產方式和人類在諸多方面的進步強化，又進一步加劇了人對自然的掠奪，但自然是人類生存的外部環境，一旦自然遭到破壞，人類社會的發展必然受限。

這一歷史演變展現了人對自然的態度對人與自然的關系造成的深遠影響，而當人處在這種關系中時卻又是不自知的。畏懼與強硬都是不成熟的表現，在生態文明的視角下，人類將會以更加平和的態度對待自然。

1.2現實需要

從現實角度看，人與自然的緊張關系導致了環境污染和資源短缺等問題，這些問題給人類帶來了很多困擾。

目前，我國的環境污染問題比較嚴重，讓人們有最深切體會的就是霧霾。據統計，我國目前受霧霾影響的地區的面積占國土面積的90%，絕大多數城市都存在霧霾現象，其中北京、上海、南京等特大城市是霧霾嚴重污染地區。霧霾會導致各種呼吸道疾病，嚴重時可能引發癌癥。2013年北京市衛生統計資料顯示，呼吸系統疾病已成為北京市疾病死亡的第4大死因、第3大住院原因。除了霧霾之外，水污染以及土壤污染等問題也已經讓許多地區成為不毛之地。環境污染不僅帶來了高額的健康成本，也制約了經濟文化的發展。良好的環境是一個地區的軟實力，隨著生活水平的提高，環境已成為人們選擇定居地點的重要參考因素，對于招商引資和吸引海內外的優秀人才起著重要作用。

目前，資源短缺是人口增多、浪費以及資源有限等原因共同作用的結果，也是全人類面臨的一個共同問題。改革開放以來，中國自經濟發展快速，如今已成為世界第二大經濟體和最具活力的經濟體之一，但這種高速發展帶來了許多問題，資源浪費就是其中之一。中國每消耗1噸標煤的能源僅創造14000元人民幣的GDP，而全球平均水平是消耗1噸標煤創造25000元人民幣的GDP，美國的水平是31000元人民幣的GDP，日本更是達到了50000元人民幣的GDP。我國的單位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍、美國的3.3倍、日本的7倍，并高于巴西、墨西哥等發展中國家。如果經濟發展持續建立在高消耗的基礎上，這種發展必然是不長久的。曾經有人做出測算，中國即使采用目前最先進的技術，為完成工業化所需的能源規模也是前所未有的，改變資源浪費的現狀迫在眉睫。

2政府承擔生態文明建設責任的必要性

從我國目前的情況來看，生態文明建設并不是一個過渡性目標，而是一個相對而言的終極性目標。雖然政府建設生態文明的契機是環境污染，但建設生態文明并不僅僅是治理環境污染那么簡單，還牽涉到價值理念、思維方式以及生產方式等等很多宏觀性架構的轉變。我國一旦能夠成功地完成這些轉變，獲益的將會是整個社會，人類也許會迎來一個新時代。

在2012年召開的第七次環保大會上，李克強總理提出將環境保護納入基本公共服務范疇，明確了提供具有公共服務屬性的環境產品是政府不可推卸的責任。

環境是具有公共性的，空氣、水以及森林等是為大家共享的，涉及整個社會的事務必然需要一個被廣泛認可的機構來處理。政府作為一個最大的公共組織，是人民權利讓渡的結果，代表了全體公民的意志，并且從能力上來說，也只有政府才有足夠的人力、物力以及財力應對生態文明建設中的種種問題。因此政府應當舉起生態文明建設的大旗。

同時，中國政府正面臨著結構和職能轉變的問題，如正在進行中的大部制改革以及政府公信力建設等。這些轉變的大方向是比較統一的，也就是建立高效、廉潔以及服務型的政府的內在要求。筆者認為這一方向與建設生態文明的目標相契合，服務型政府能更好地完成建設生態文明的任務，而政府在建設生態文明的過程中必然要不斷規范自身行為。此外，政府應當以開放的心態迎接這一機遇，明確生態文明的理念及要求，在建設生態文明的大背景下轉變職能，優化結構。

3優化生態文明建設中的政府管理

承擔責任是一方面，政府如何承擔好責任也是值得思考的問題。管理是政府履行職責的一種方式，雖然近些年來，建設服務型政府的呼聲日漸高漲，但管理也是不可或缺的，服務與管理并不是相悖的，有時管理甚至是提供服務的手段。此外，我國正面臨著全方位的轉型升級，各種社會問題錯綜復雜，政府在提供服務的同時更要加強管理。

目前，我國政府在管理職能的發揮上仍有所欠缺，筆者認為可以從以下幾個方面進行優化。

3.1轉變發展理念，打造生態政府

所謂生態政府，就是秉持生態文明的理念，追求人與社會、人與自然和諧相處，實施生態政策的政府。自改革開放以來，在面對環境保護與經濟發展這樣“魚與熊掌不可得兼”的問題時，環境保護一般被認為是一種次要的附屬性事務，“先發展后治理”的慣性思維仍然左右著政府官員，環境問題也就是在這樣思維方式主導下逐漸嚴重起來的。因此，政府應轉變發展理念，從以下幾個方面著手。①政府要深刻認識生態文明建設是目前人類實現可持續發展的基本途徑，違背自然規律一味追求經濟發展和GDP，實際上是一種很短視的行為，會導致社會發展失衡。這種失衡不僅僅體現在環境污染上，也會導致人文環境惡化，最終人們為了彌補這種失衡會付出更大的代價。②政府要明確經濟發展與環境保護之間并不是對立的，也就是說經濟發展不一定必然要以環境污染作為代價。發達國家走過的先污染后治理的道路不能成為我國不顧一切發展經濟的理由。一方面，英國等發達國家當時的發展環境比目前中國所處的環境要寬松許多，表現在資源豐富、沒有強大的競爭對手等方面。而中國目前的資源相較于將要完成的工業化進程來說更加短缺，而且面臨著承擔國際責任、減少碳排放等問題。另一方面，英國的治理模式雖然很成功，但也付出了很大代價，犧牲了一部分人的利益。我國應該以此為鑒，平衡好經濟發展與環境保護之間的關系，讓每一代人都能享受發展成果。

3.2制定發展規劃，著眼長遠發展

政府是生態文明建設的主導者，用比較詩意的話來說就是政府是生態文明這座大廈的總設計師，在行動之前規劃藍圖是必不可少的，在制定發展規劃時應從長遠角度考慮。生態文明建設是一項長期工程，雖然過程會比較艱難，但其帶來的回報也是十分可觀的。

筆者認為對于污染企業，政府要加大治理力度，提高準入標準（如嚴格規定排放物含量及濃度），還要引進科技含量高的新型生態企業以保證就業率，對于生態型產業給予補助，提升其附加值。同時，政府應加大對科技創新的資助，成功的科技創新就意味著新的經濟增長點，從根本上來說，這也是建設生態文明的關鍵。此外，政府應加大宣傳，提升公眾的生態保護意識，營造一種“建設生態文明人人有責”的社會氛圍。

3.3加強跨區域政府合作

隨著社會事務的增多，社會流動性提高以及人們合作意識的增強，人們越來越關注跨區域的政府合作。但目前我國跨區域政府合作的成功案例并不多，對于如何進行跨區域的政府合作還沒有形成一套相對成熟的參考標準，許多的跨區域合作還是以中央政府為主導。

目前，我國的行政區劃體系來源于元朝的行省制，各行政區劃之間較封閉，即使合作，利益也是主要的考量標準，這就滋生了許多環境治理中的盲區。

筆者認為加強政府之間的合作能夠有效解決許多問題，而現階段要打破這種封閉的狀態最主要的還是要改變現有的激勵機制，現階段“錦標賽式的激勵模式”雖然充分促進了競爭，卻使合作變的更加困難。這種激勵機制用于企業并不為過，但政府追求的不僅僅是經濟效益，還要兼顧公平與正義。當然，地方政府也應該積極思考合作的出路并主動實踐。

3.4制定合理的績效評估體系

績效評估，將權力與責任掛鉤，績效與獎懲相聯系，強化了政府部門的激勵約束機制，是影響政府行為的一個重要因素。一方面，從結果進行考慮，績效評估體系設定了一個框架，給政府部門自主決定留有余地，但又是有限度的自由，提高政府部門行為的審慎性；另一方面，績效評估相當于一次檢查，通過績效評估，能夠發現以往工作的成績和不足，指導后續工作的順利開展。

中國政府的績效評估工作起步較晚，有著較大的實踐發展空間。我國以往的政府績效評估體系以GDP為核心，導致地方政府一味追求GDP而忽略環境保護和社會公平正義等價值。在生態文明建設過程中，政府要改變以GDP為核心的績效評估體系并完善績效評估內容迫在眉睫。筆者認為可以從以下幾個方面著手：第一，在建設生態文明的高度上構建環境保護的績效評估體系，政府要組織有相關專業背景的人員參與到構建工作當中，也要讓社會成員代表和民間組織參與進來，以便集思廣益；第二，政府要積極推進環境保護績效評估的試點工作，通過局部實驗驗證評估體系的有效性，并根據驗證所發現的問題，組織專門人員提出解決方案；第三，績效評估不能流于形式，政府應該公布績效評估的結果，要將績效評估的結果作為被評估組織相關人員獎懲的依據，并接受公眾的監督。

3.5健全多主體參與機制

自1989年世界銀行在報告《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》中使用“治理危機”一詞以來，“治理”一詞就引起了專家學者們的興趣，并得到了不斷豐富和發展。從廣義的角度來說，治理就意味著多主體參與。多主體參與應該是未來的一個發展趨勢，隨著政府職能逐漸向提供服務轉變，人們的自我管理能力以及對社會事務的參與熱情將會不斷提高。而政府在這個過程中需要為各參與主體提供平臺，健全多主體參與機制，這些主體包括了個人、民間組織以及新聞媒體等。以個人參與社會事務為例，政府應當完善信息公開以及公民參與決策等制度，讓公眾的意見真正被聽到、被采納。

民間組織的參與也十分重要，廣義的民間組織是指除黨政機關、企事業單位以外的社會中介性組織。此處筆者以民間環境保護組織為例，考察民間組織在社會事務中所起的作用以及政府應如何引導民間組織參與到生態文明的建設中來。

根據中華聯合會發布的《中國環保民間組織發展狀況報告》，截至2005年年底，我國共有各類民間環保組織2768個，其中由政府發起成立的民間環境保護組織1382個，占49.9%。可見，政府在民間組織的成立發展中起到了重要作用，這與我國特殊的國情以及發展階段有關，政府應當主動、積極地引導民間組織有序參與到社會治理中來，使治理主體多元化并提升社會活力。