關于南通實施船舶污染物聯(lián)單管理制度的思考

薛建軍，陳 誠

（南通海事局，江蘇 南通 226000)

關于南通實施船舶污染物聯(lián)單管理制度的思考

薛建軍，陳 誠

（南通海事局，江蘇 南通 226000)

由于海事、環(huán)保等主管部門信息不暢通，監(jiān)管職能所限，船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置未能實現(xiàn)閉環(huán)管理，嚴重威脅長江生態(tài)安全。隨著長江經(jīng)濟帶共抓大保護的提出，船舶污染物防治已成為全社會共同關注的話題。本文以南通港為例，詳細介紹了聯(lián)單管理制度實施的背景、流程、意義，并對該制度的局限性進行分析，針對性地提出相關建議，為該制度在全國的進一步推廣應用提供借鑒參考。

船舶污染物；聯(lián)單；長江污染防治；聯(lián)合監(jiān)管

隨著習總書記長江共抓大保護，不搞大開發(fā)重要戰(zhàn)略的提出，長江污染防治受到重視程度越來越高，而船舶污染物監(jiān)管也已成為全社會共同關心的熱門話題。當前各地海事、環(huán)保等主管部門由于信息溝通、執(zhí)法邊界等問題的掣肘，普遍未能對船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置進行全過程監(jiān)管。2016年12月，南通海事局正式試行船舶污染物聯(lián)單管理制度，該制度運用聯(lián)單管理理念實現(xiàn)了海事、環(huán)保等主管部門對殘油、洗艙水接收、轉(zhuǎn)移、處置的全過程管控，為解決船舶污染物監(jiān)管困局提供新的思路。

1 聯(lián)單制度實施背景

1.1 船舶污染物接收處置需求激增

近年來，航運業(yè)發(fā)展迅速，船舶數(shù)量顯著增加。據(jù)統(tǒng)計，目前長江江蘇段水域船舶高峰日斷面流量超過2700艘次，高峰時可達5000艘次，其中有十分之一為危險化學品船舶。而船舶數(shù)量的快速增長直接導致了船舶污染物接收轉(zhuǎn)移處置需求的激增，以江蘇南通為例，2016年轄區(qū)船舶污染物接收單位共開展殘油、油污水接收作業(yè)807次，接收殘油油污水10292噸，與2014年相比兩項數(shù)據(jù)分別增加15.7%和11.1%，船舶防污染作業(yè)日趨頻繁。

1.2 相關法律加快修訂

過去船舶污染物監(jiān)管方面的法律規(guī)范較少，目前海事監(jiān)管主要運用的包括2006年出臺的針對船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力評價和判定的推薦性標準《船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位接收處理能力要求》(JT/T637一2006)及1983年出臺的《船舶污染物排放標準》（GB3552-83）。隨著港口吞吐量的急劇增加，目前現(xiàn)存的法律法規(guī)已無法適應快速發(fā)展的航運市場。交通運輸部近幾年加速了相關法律法規(guī)的修訂出臺，旨在彌補船舶污染物監(jiān)管方面法律的“真空”和不足。新修訂的《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《中華人民共和國船舶及其作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》分別明確了沿江沿海港口、碼頭對船舶污染物的接收責任。2015年，交通運輸部印發(fā)的《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015—2020年）》對協(xié)同推進船舶污染物接收處置設施建設、加強污染物排放監(jiān)測和監(jiān)管提出了具體要求。而《船舶污染物排放標準》也已處于征求意見的階段。

1.3 國家對長江污染防治空前重視

十八大以來，長江生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，全國從上到下各級部門貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強。十九大習總書記更是強調(diào)了長江共抓大保護，不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。江蘇省如火如荼的推進“兩減六治三提升”專項行動，并在治理環(huán)境隱患專項行動中對船舶污染物防治提出了具體的行動目標。江蘇海事局提出了安全監(jiān)管“五種方法”，探索運用“核管”的方法管理危化品船，強化對危化品船的全方位、全過程管控。如何確保對船舶污染物整個接收轉(zhuǎn)移處置實行全程管控已成為擺在海事監(jiān)管面前的難題。

1.4 船舶污染物監(jiān)管未形成閉環(huán)

由于海事、環(huán)保信息溝通不暢，當前全國大部分港口船舶污染物監(jiān)管均未形成閉環(huán)，船舶污染物從水到陸的過程中存在監(jiān)管“真空”。海事部門因職能所限難以準確掌握污染物下地后的處置情況，環(huán)保因無法準確核實污染物接收數(shù)量及作業(yè)信息，難以開展有效監(jiān)管，船舶污染物從接收到最終處置未能進行全過程監(jiān)管，滋生了不規(guī)范處置船舶污染物的空間，影響了市場的公平公正。

2 聯(lián)單制度簡介及實施情況

2.1 實施情況

船舶污染物聯(lián)單管理制度于2016年12月在南通轄區(qū)試運行，2017年2月1日正式實施，管理對象主要為殘油、洗艙水。殘油方面，制度要求污染物接收單位，每接收400噸必須轉(zhuǎn)移一次，一季度至少轉(zhuǎn)移一次。洗艙水方面，南通轄區(qū)在中化南通、千紅石化、東方石化、焯晟石化等四家碼頭設置儲罐，實現(xiàn)對轄區(qū)強制洗艙品種混合芳烴的聯(lián)單管理。截至2017年10月31日，共實施聯(lián)單轉(zhuǎn)移111次，殘油85次，6736噸，洗艙水26次，338噸。

2.2 聯(lián)單制度流程

南通轄區(qū)實施的聯(lián)單全部是“江蘇省危險廢物動態(tài)管理信息系統(tǒng)”中生成的電子聯(lián)單，沒有紙質(zhì)聯(lián)單。海事、環(huán)保通過互設查詢賬號實現(xiàn)對船舶污染物排放數(shù)量、聯(lián)單轉(zhuǎn)移情況的實時查詢。海事部門對船舶污染物接收申報、作業(yè)環(huán)節(jié)進行管理，環(huán)保部門對船舶污染物的岸上轉(zhuǎn)移、處置情況進行管理，督促接收、處置單位如實填寫轉(zhuǎn)移聯(lián)單，具體流程如圖1、圖2。

圖1 船舶接收流程

2.3 污染物處置途徑

聯(lián)單制度對船舶污染物的處置途徑進行了明確，“船舶含油污水”應通過具備相應能力的油污水處置單位處理后排入城市管網(wǎng)或達標排放；“船舶殘油”按照危險廢物的管理要求，實施危險廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單制度；“散裝化學品洗艙水”要根據(jù)洗艙水的具體特性，確認有能力的處置廠家，按照聯(lián)單的管理要求進行合法轉(zhuǎn)移，洗艙水產(chǎn)生單位（港口、碼頭、裝卸站）應留存第三方檢測機構出具的洗艙水轉(zhuǎn)移前和轉(zhuǎn)移后的具體參數(shù)的檢測報告原件。

3 聯(lián)單制度實施意義及效果

3.1 共治船舶污染氛圍基本形成

圖2 岸上設施接收流程

以江蘇省開展的“263”專項行動為契機，南通海事局結合聯(lián)單制度的建立多次向地方政府匯報船舶和港口污染防治存在的問題及整改建議。經(jīng)過地方政府的多次協(xié)調(diào)，市領導及相關部門對港口船舶污染的共治共管已有了一定的認識，并將各主管機關通力合作，齊抓共管的聯(lián)合監(jiān)管方案納入政府管理范圍。而聯(lián)單制度正是南通船舶污染物齊抓共管機制下的“產(chǎn)物”，它的出現(xiàn)也標志著南通過去船舶污染物監(jiān)管“各人自掃門前雪”落后觀念的逐步轉(zhuǎn)變，共治船舶污染氛圍基本形成。

3.2 相關部門監(jiān)管職責更加明晰

聯(lián)單制度實施后，海事與環(huán)保在船舶污染物監(jiān)管方面的監(jiān)管職能及界面通過聯(lián)單制度專題協(xié)調(diào)會議會議紀要，長江污染防治合作備忘錄等文件進行了書面明確。即海事部門對船舶污染物接收申報、作業(yè)環(huán)節(jié)進行管理，并將相關信息傳遞給環(huán)保部門，環(huán)保部門對船舶污染物的岸上轉(zhuǎn)移、處置情況進行管理，有效形成船舶污染物產(chǎn)生、儲存、轉(zhuǎn)移、處置等環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理，切實防止了污染物上岸非法處置或二次污染。

3.3 船舶污染物處置更加公開透明

聯(lián)單管理制度實施要求，船舶污染物接收單位應對接收轉(zhuǎn)移污染物的具體品種、數(shù)量、接收時間、方式、轉(zhuǎn)移路線和處置單位等信息第一時間上傳統(tǒng)一監(jiān)管平臺，保證了信息數(shù)據(jù)的真實性和時效性。海事和環(huán)保及相關授權監(jiān)管部門可隨時查看，并根據(jù)掌握信息隨時開展監(jiān)督管理工作。

3.4 為聯(lián)單制度在全省的推廣實施提供了經(jīng)驗

目前南通轄區(qū)實施的聯(lián)單制度管理對象僅限殘油、油污水、洗艙水，對船舶生活污水、垃圾暫未涵蓋。但此次聯(lián)單管理制度的實施為下一步海事聯(lián)合港口、城管、住建等部門建立相關聯(lián)單制度提供了經(jīng)驗和借鑒，以便進一步擴展完善聯(lián)單管理制度，真正實現(xiàn)船舶防污染作業(yè)的全過程共同監(jiān)管。

4 聯(lián)單制度的局限性及相關建議

4.1 區(qū)域性單邊執(zhí)行，影響港口核心競爭力

江蘇范圍內(nèi)，目前僅南通港實施了船舶污染物聯(lián)單制度。而船舶流動性強，單邊實施效果難以保障。當前航運業(yè)競爭激烈，部分船東可能因南通轄區(qū)的規(guī)范要求選擇轉(zhuǎn)而停靠其他污染物處置要求較低的港口來逃避監(jiān)管，削弱了南通港口競爭力，不利于南通港口經(jīng)濟發(fā)展。

建議：建議交通運輸部以船舶與港口污染防治專項行動為契機，逐步推廣船舶聯(lián)單管理制度在全國范圍的運用，參考南通、臺州等地聯(lián)單制度的實施經(jīng)驗，建立統(tǒng)一的制度運轉(zhuǎn)流程，分區(qū)域分階段推廣該制度，待制度成熟后逐步推動全國范圍內(nèi)的強制實施。

4.2 法律法規(guī)不健全，執(zhí)法缺乏法律抓手

聯(lián)單制度是一項創(chuàng)新舉措，暫時未有配套的法律法規(guī)修訂出臺。海事、環(huán)保等主管部門在推動該制度時，法律抓手不足，在推行時主要依靠走訪宣貫手段，增強碼頭、污染物接收單位的責任意識，對不配合執(zhí)行的單位在執(zhí)法時缺乏法律依據(jù)。

建議：實施聯(lián)單管理制度的相關省、市政府，建議盡快出臺相關規(guī)章或管理辦法，以政府文件的形式推動聯(lián)單制度的強制實施，明確相關部門的監(jiān)管權責，為制度的有序運轉(zhuǎn)提供法律保障。

4.3 難以從根本上解決船舶污染物接收處置難題

聯(lián)單制度對過去監(jiān)管上的“缺位”進行了有效的補充，但無法從根本上解決當前全國港口污染物接收能力不足的問題。要滿足到港船舶的污染物處理需求，必須督促港口碼頭落實防污染主體責任，配備相應污染物接收設施設備。根據(jù)《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》、《中華人民共和國船舶及其作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)，港口應配備船舶污染物接收設施設備。由于港口大多分布于較偏遠城區(qū)，管網(wǎng)改造投入大，部分地方政府及港口部門在推進港口污染物接收能力建設上存在畏難情緒，碼頭污染物接收處置能力建設推進緩慢。

建議：堅決貫徹長江經(jīng)濟帶共抓大保護戰(zhàn)略，嚴格執(zhí)行《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015—2020年）》，省政府加大資金投入和政策扶持，省級交通主管部門組織各地港口行政管理部門啟動本轄區(qū)港口船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置設施建設方案。沿海及長江干線港口建議按照“一港一方案”的原則編制建設方案，中央環(huán)保督查組對污染物接收能力建設相關工作任務加強督查追責。

4.4 管理對象僅限危廢、洗艙水，仍需進一步完善

南通實施的聯(lián)單制度管理對象僅為殘油、含油污水及烴水混合物，船舶垃圾、生活污水等其他船舶污染物暫未納入聯(lián)單管理，與相關主管部門的聯(lián)動有待進一步加強。而各地海事、環(huán)保、港口、城管、住建等主管機關對船舶污染物監(jiān)管職責的認識并不統(tǒng)一，各部門執(zhí)法邊界模糊，在全國范圍內(nèi)建立環(huán)保、海事、港口、住建、城管統(tǒng)一的協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管機制難度大。

建議：各省政府組織牽頭當?shù)亟煌āh(huán)保、海事、港口、城管等部門組織成立省級聯(lián)席會議，結合本省轄區(qū)情況組織建立各港口各類別船舶污染物聯(lián)單管理制度，并成立相應工作組對制度進行持續(xù)推進。

4.5 增加處置單位營運成本，推進阻力大

南通的污染物接收單位在實施聯(lián)單制度后，因占用處置廠家處置危險廢物的配額，處置成本提高。部分行政相對人存有抵觸情緒，而海事主管部門作為整個聯(lián)單運轉(zhuǎn)流程的“前端”，推進阻力大。

建議：加強宣貫力度，通過發(fā)放宣傳資料、召開宣貫會議等方法，樹立相關作業(yè)單位的安全和防污染主體責任意識。強調(diào)當前“長江大保護”和“263專項行動”的有關要求和環(huán)境背景，從思想上推動企業(yè)“舊”觀念的轉(zhuǎn)變，自覺遵照執(zhí)行聯(lián)單管理相關要求。

5 結束語

船舶污染物聯(lián)單管理制度在南通的實施是長江污染防治監(jiān)管手段的創(chuàng)新突破，是江蘇海事局核管方法的生動實踐，也是南通海事響應國家長江大保護戰(zhàn)略的必要要求。該制度的進一步完善推廣對解決船舶污染物監(jiān)管薄弱為問題，打造船舶污染防治齊抓共管新局面有著重要的探索意義，但要從根本上解決當前全國港口普遍存在的船舶污染物接收處置能力不足問題，仍需各地政府、港口主管部門的主動作為，持續(xù)推進港口船舶污染物接收能力建設。

[1]徐洪磊,韓兆欣.船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015—2020年）》實施進展情況及重點工作推進建議.港口科技·港口環(huán)保，2016年5月.

[2]朱曉,劉維新,馬見靈.北侖港區(qū)船舶污染物接收規(guī)范管理策略.水云管理,第33卷第8期,2011年8月.

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U6-9

A

1006—7973（2017）12-0028-03

10.13646/j.cnki.42-1395/u.2017.12.011