中央調劑制度不是全國統籌的“終極版”

養老金累計結余一半以上集中在東部幾個省市

“這是社會保障領域的一項重大改革，是確保養老保險更加公平、更可持續的重要舉措。”《黨的十九大報告學習輔導百問》（以下稱《輔導百問》）如此解讀養老金全國統籌。

中國社會科學院財經戰略研究院副院長夏杰長撰文稱，早在1991年，中央就開始呼吁要提高基礎養老金的統籌層次。為了響應中央的號召，各個省份依據各自的實際情況，相繼采取不同的措施來推動養老金統籌層次的提高，但是收效甚微，統籌層次主要集中在“縣級統籌”和“市級統籌”的局面依然沒有改變。

截至2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度。夏杰長稱，各地雖然都建立了省級統籌的相關制度，但在推行過程中效果并不理想。

夏杰長介紹，按照真正意義上較為規范的省級統籌標準，僅有北京、上海、天津、陜西和福建等個別省市能達到。除此以外，其他省市的基礎養老金統籌層次依然還在“縣級統籌”和“市級統籌”，管理也比較分散。

隨著人口老齡化及流動性加劇，養老金的區域不平衡、部分地區收不抵支的問題日益凸顯。“全國職工養老保險基金累計結余的一半以上集中在東部少數幾個省市。”《輔導百問》稱。

2015年發布的《中國社會保險發展年度報告2015》披露，全國企業養老金累計結余超過2000億元的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、四川等6個省份，占到全部累計結余的56.7%。其中，廣東的累計結余高達6158億元，一省就占到了全國累計結余的18%。

上海財經大學公共經濟與管理學院汪偉教授向記者表示，勞動力首先是養老保險的繳費者和貢獻者，退休之后才是領取者和享受者。勞動力流入大省，如廣東、江蘇、浙江，由于有大量年輕外來人口流入，養老金繳費的人多而領取人少，人口撫養比較低，往往結余較多。相反，一些勞動力流出省份，如東北三省，由于老齡化嚴重，人口外流，面臨著繳費人數少、支出壓力大的困境。

基礎養老金實行全國統籌

十九大報告中提到，“要盡快實現基本養老保險的全國統籌”。“明年（2018年。編者注）就會邁出第一步，先實行基本養老金中央調濟制度，能夠在不同地區之間均衡養老保險的負擔。”人社部部長尹蔚民在十九大期間的新聞發布會上說。

基本養老保險全國統籌早在多年前就提出了，但是推進難度極大。搜索新華社多媒體數據庫發現，養老金全國統籌最早被公開報道并被公眾注意是在2010年2月底的“十一屆全國人大常委會第十三次會議”，會議上傳遞出的信號是，中國將進一步提高社會保障統籌層次，著手研究基礎養老金全國統籌方案。

之所以是2010年，是因為到2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度。在此基礎上，將研究基礎養老金全國統籌的方案。

到了2010年的10月，《中華人民共和國社會保險法》在十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過。社會保險法規定，基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。但此后，養老金全國統籌的步子沒有邁開。

一直到2017年3月，全國兩會上，十二屆全國人大五次會議審查批準了國務院《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》。報告中明確提出，要建立“基本養老保險基金中央調劑制度”，這是官方“基本養老保險基金中央調劑制度”的提法首次公開提出。

“實行基本養老金中央調濟制度，能夠在不同地區之間均衡養老保險的負擔。”尹蔚民在十九大期間解釋，國家比較大，區域發展很不平衡，老齡化的程度差異也非常大。比如黑龍江，這是現在養老保險基金支付最困難的一個省份，其撫養比達1.3∶1；廣東的撫養比最高是9∶1。

“實行全國統籌之后，就運用了社會保險的大數法則，互助共濟。”尹蔚民說，現在，養老保險基金每年大概當期結余都有4000多億元，累計結余是4萬多億，可以支撐16個月的發放，但是省與省之間不平衡。“要盡快實現全國統籌，落實十九大報告的精神，先走第一步。”

根據《中國社會保險發展年度報告2015》披露情況，雖然全國的養老金多年來基本穩定在15～17個月的可支付月數，但地區差異極大。2015年，廣東的企業養老保險基金可支付月數達到52.8個月，黑龍江當時的可支付月數已經只剩1個月，全國可支付月數不到10個月的省份達到10個。

“養老金制度的社會互助屬性，從本質上就有基礎養老金在全國層次統籌的內在要求。”中國養老金融50人論壇副秘書長王賡宇說，社會保險的統籌層次越高，風險就越分散，越有利于政府在更大空間內調劑余缺，平衡地區差距，實現有限資金的充分利用，保險體系就越穩固。

根據《輔導百問》披露，考慮到全國統籌難以一步到位，中央決定將實施全國統籌的范圍明確界定為職工基本養老保險的基礎養老金部分。

上海財經大學鄭春榮教授認為，社會統籌部分的基礎養老金在理論上就應該是全國統籌的部分。而個人賬戶養老金系完全積累制，不需要政府承擔太多責任，也沒有統籌的必要性。

統籌層次低也給人口流動轉移積蓄帶來了很多不便，妨礙了勞動力跨區域自由流動。如果養老金費率實現全國統一，也能夠保障高流動性群體享受養老保險的權利。養老金積蓄不會因為工作調動而損失，從市場經濟的角度看，有利于城鎮化的推進，優化勞動力配置，建立全國統一勞動力市場。

在國家層面統一養老保險社會統籌部分的繳費率

雖然借由中央調劑制度，基礎養老金全國統籌將正式起航，但似乎在眼下，省級統籌也還有推進空間，因為目前實現真正省級統籌的省份就不多，大部分省份的養老金還是分開在各個縣市手中管理。《輔導百問》稱，當務之急則是要統籌推進養老保險省級統籌、同省同待遇同費率，清理規范養老保險繳費政策，統一社保費征繳主體等配套改革，為全國統籌創造條件。

人社部部長尹蔚民在另一本官方解讀十九大的書籍《黨的十九大報告輔導讀本》中也撰文解釋，要進一步鞏固省級統籌，從建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度起步，通過轉移支付和中央調劑基金在全國范圍內進行補助和調劑。

如何來中央調劑？據《輔導百問》，作為一個過渡方案，中央調劑的主要思路是按各省職工平均工資和在職應參保人數，確定上解的基礎，按各省退休人數和全國人均撥付額向省級統籌基金下撥中央調劑基金，適度均衡省際負擔。

上海財經大學教授鄭春榮介紹，中央調劑和全國統籌之間“差距很大”，上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授也表示“基本養老保險基金中央調劑金制度實際上就是各省上交一些社會保險基金，供中央政府補貼給困難的省份，其他方面都沒有變化”。

而真正的養老金全國統籌，據鄭春榮介紹，應該是“五個統一”，基本養老保險制度、繳費比例和基數、待遇政策、基金預算、業務規程等“五個統一”。

另外，涉及中國養老保險的基本制度安排，“實際上，中央政府也擔心，一旦實行了全國統籌，地方政府有可能放松征管，放水養魚，把支付責任拋給中央政府。”鄭春榮說。

而據夏杰長的觀察，地方政府特別是發達地區政府傾向于顧慮其事權、財權與財政收入的減少，因而在基礎養老金全國統籌中的積極性不高。

這實際上反映出的是中央和地方關系在改革中的關鍵位置。尹蔚民在《黨的十九大報告輔導讀本》中撰文提出，在中央調劑基礎上盡快實現全國統籌，“逐步形成中央與省級政府責任明晰、分級負責的基金管理體制”。

但改革的目標自始至終從未改變，“基本養老保險基金中央調劑制度不是全國統籌的‘終極版，不宜長時間‘過而不‘渡”《輔導百問》稱。

《輔導百問》提出，在穩步實施基本養老保險基金中央調劑金制度基礎上，盡快明確養老保險全國統籌的時間表和路線圖，在國家層面統一養老保險社會統籌部分的繳費率，加強養老保險費用征繳的剛性約束，對養老保險甚至基金實行全口徑的全國統籌，最終實現國家統一預算，各省分賬管理的格局。