石獅市水務一體化改革的認識與探索

邱于益

（石獅市水務處，福建 石獅 362700）

石獅市水務一體化改革的認識與探索

邱于益

（石獅市水務處，福建 石獅 362700）

石獅市水資源缺乏，而管理和利用卻呈現“多頭治水”的現象，已然不能適應新形勢下生態(tài)城市、海綿城市的發(fā)展需求，需要進行水務管理體制改革。對石獅市水務一體化改革進行總結，介紹水務一體化改革后在城市排水防澇規(guī)劃、城鄉(xiāng)易澇點整治、污水處理廠的監(jiān)管、水務融資建設等方面取得的成效。同時對改革存在的道路積水處理不清晰、行政執(zhí)法不明確及技術人員缺乏等問題展開思考，可供其他城市管理者參考。

水務；管理體制；一體化；改革

0 引言

水資源具有循環(huán)可再生性、時空分布不均勻性、應用上的不可替代性、經濟上的利害兩重性等特點[1]。其中自然循環(huán)、可再生性是水資源區(qū)別于其他資源的基本自然屬性。根據水資源的這一自然屬性，許多城市都在重新定義水資源的管理模式；深化水資源管理體制改革；建立城市和農村、水源和供水、供水和排水、用水和節(jié)水、治污和尾水回用一體化管理的城鄉(xiāng)水務統一管理體制，石獅市也不例外。

1 石獅市水資源概況和歷史管理

1.1 水資源概況

石獅市三面臨海，是一個水資源嚴重匱乏的城市，人均水資源占有量約為312 m3，僅為福建省人均水資源量的1/10、泉州市人均水資源量的1/5。境內沒有較大的河流，僅有梧垵溪、厝上溪、塘園溪、龜湖溪、下宅溪、大廈溪、洋厝溪、蓮塘溪、西岑溪和蓮坑坂溪10條小溪河，流域面積 119 km2，年平均徑流量0.68億m3,各小溪河均為單獨入海的間歇性溪流，溪小流短，蒸發(fā)滲透量大，徑流量少。境內的蓮塘溪、厝上溪、下宅溪、西岑溪等，多為發(fā)源于本市丘陵山區(qū)的間歇性溪流，受沿途工業(yè)廢水和生活污水的污染，目前水質基本維持在Ⅴ類標準[2]。石獅市共有蓄水工程 32座（包括小水庫 11座和塘壩 21座），總庫容 667.15萬 m3。興利庫容 463.2萬 m3，其中小（一）型水庫 1座（奈清水庫），總庫容 135.8萬 m3；小（二）型水庫 10座，總庫容 467.85萬 m3；塘壩 21座，庫容 63.5萬 m3。

目前，石獅境內的農業(yè)灌溉、工業(yè)和人畜飲用水等，除部分利用境內已建小型蓄水工程和地下水外，絕大部分都是依靠外引客水，從距離石獅15.3 km的晉江南高干渠和32 km的南安金雞庫區(qū)引水供應。根據1996年泉州市政府批轉的《泉州市晉江下游水量分配方案》，分配給石獅的水量只有6.66 m3/s，即每天約60萬 t。隨著石獅經濟的迅猛發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，供水需求將急劇增加，缺水問題也將日趨突出。

1.2 水資源歷史管理

“十三五”以前，石獅市水資源管理和利用呈現了“多頭治水”的現象，涉及住建、經濟、農辦、環(huán)保等多個部門。其中，市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局負責城市的供水節(jié)水、排水、污水處理；市委農辦（市政府農辦）負責城市的水利管理、防汛抗旱；市環(huán)保局負責城市的水環(huán)境污染防治等。長期的多部門管理導致了分段管理、職責配置不科學、銜接不暢、管理資源浪費等問題。顯然，隨著城市的發(fā)展，舊的涉水管理體制已不能適應新形勢下生態(tài)城市、海綿城市的發(fā)展需求，急需重新探索一個新的管理模式。大膽創(chuàng)新轉型，推進水務管理體制改革，實現城鄉(xiāng)水資源一體化管理，對石獅市全域范圍內的防洪、排澇、防潮、抗旱、原水、供水、制水、排水、污水處理、尾水回用、水土保持、農田水利以及水污染防治等涉水事務進行一體化管理。

2 水務一體化改革取得的成效

2.1 水務一體化改革

在石獅市的“十三五”規(guī)劃中，推進重點領域改革方面明確提出推進水務管理體制改革，加強水資源統一規(guī)劃管理。2015年6月，石獅市開始進行機構改革，設立石獅市生態(tài)環(huán)境保護局（加掛“石獅市水務局”牌子）并對其職責進行調整。

（1）將原市環(huán)境保護局的職責；市經濟局（市發(fā)展和改革局）的協調生態(tài)建設和環(huán)境保護重大問題職責；原市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局的城市供水節(jié)水、排水、污水處理職責；市委農辦（市政府農辦）的水利管理、防汛抗旱職責，全部劃入市生態(tài)環(huán)境保護局。

（2）加強水資源的節(jié)約、保護和合理配置，保障城鄉(xiāng)供水安全，促進水資源的可持續(xù)利用。加強防汛抗旱工作，減輕水旱災害損失。

2015年9月，為進一步整合水務工程建設、管理和維護職責，統籌全市水務工作，石獅市對原石獅新華電灌工程管理處（正科級事業(yè)單位）和原石獅市水務處（石獅市水政監(jiān)察大隊）（股級事業(yè)單位）進行整合。將原石獅新華電灌工程管理處更名為石獅市水務處（加掛“石獅市水政監(jiān)察大隊”牌子），為市生態(tài)環(huán)境保護局（石獅市水務局）管理的正科級事業(yè)單位。

2015年12月，為深入落實全域城市化發(fā)展戰(zhàn)略，推進水務一體化，搭建融資平臺，加強水務規(guī)劃、建設、管理，提升工作效益，石獅市又成立了福建省石獅市水務投資發(fā)展有限公司，隸屬石獅市生態(tài)環(huán)境保護局（石獅市水務局）下屬國有獨資企業(yè)，注冊資金為5 000萬元。主要經營范圍包括：水務產業(yè)及配套項目的投融資、建設、運營和管理；排水生產經營、污水處理、中水和再生水利用、水環(huán)境治理、水質檢測；水務產業(yè)信息技術、自動化控制科研開發(fā)等。

至此，石獅市水務一體化改革行政管理機構框架基本完成。所有涉水事務由石獅市生態(tài)環(huán)境保護局（石獅市水務局）管理，開啟從“九龍治水”到“一龍治水”的新水務管理模式。

2.2 水務一體化改革取得的成效

2.2.1 實現城市排水防澇規(guī)劃和建設相統一

改革前，因市中心區(qū)排水系統的規(guī)劃和建設力度與沿海各鎮(zhèn)不協調，城鄉(xiāng)之間各做各的事，各掃門前雪，致使整個排水網絡無法銜接，出現“頭重腳輕”的現象。市中心區(qū)編制了《石獅市中心城區(qū)防洪排澇規(guī)劃報告》（2005-2020），按20年一遇的排洪排澇標準設計；蚶江鎮(zhèn)編制了《福建省石獅市蚶江鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃》（2006-2020）；祥芝鎮(zhèn)編制了《福建省石獅市祥芝鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃》（2006-2020）；鴻山鎮(zhèn)編制了《福建省石獅市鴻山鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃》（2006-2020）；錦尚鎮(zhèn)編制了《福建省石獅市錦尚鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃》（2006-2020）；永寧鎮(zhèn)編制了《福建省石獅市永寧鎮(zhèn)排水專項規(guī)劃》（2006-2020）。六個規(guī)劃僅按各自行政區(qū)域進行劃分，未能統一和有效銜接。

水務一體化改革后，為了降低強降雨帶來的自然災害威脅，緩解城市內澇問題，改善區(qū)域水環(huán)境，實現城市可持續(xù)發(fā)展，新的石獅市水務處委托上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司對石獅市全域182 km2的排水防澇進行整體規(guī)劃，于2017年07月形成了《石獅市城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》報告，并于2017年8月1日獲石獅市政府批復通過。該規(guī)劃打破了行政界線，對原中心市區(qū)和沿海五鎮(zhèn)的排水網絡進行綜合梳理，有效打通了原各自規(guī)劃的結點。

2.2.2 實現全域范圍內易澇積水點的統一核算和改造維護

改革前，市中心區(qū)雖有對易澇積水點進行統一登記，但是沒有對其原因進行深入分析以及改造維護，僅在暴雨來臨前及時將易澇點的雨水井蓋打開，以利于排水。沿海五鎮(zhèn)也是如此，有些甚至沒有進行易澇點的登記，等到積水時采取臨時的排水措施或交通管制措施。

水務一體化改革后，新石獅市水務處設立了專門的設施管理維護股，負責水務工程的運行、管理、維護及安全等日常工作。全面排查和整理全域范圍內的易澇點，并委托上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司結合《石獅市城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》的編制，對全市所有易澇點和積水點進行原因分析、現場核查、模擬驗算，并提出可行的分期改造方案。根據歷史內澇、現場踏勘走訪、資料整理，綜合考慮地形地勢、現狀排水情況等因素，經排查，石獅全城現狀共有43處易澇點，中心城區(qū)易澇點主要有19處，其中嚴重易澇點共有8處，沿海五鎮(zhèn)易澇點共有24處[3]，如圖1所示。2017年8月石獅市開始啟動城市積水整治試點工程（一期），對宋塘路至福輝路路口排水工程、西靈路（外西環(huán)路-西環(huán)路）、西環(huán)路（靈山溝-靈秀工商所）、西環(huán)路（靈秀工商所-塘園溪）、西環(huán)路（西靈路-塘園溪）及西靈路（西環(huán)路-靈獅中路）等最易積水并具備改造條件的試點先行改造維護。

圖1 石獅易澇點分布圖

2.2.3 實現城鄉(xiāng)污水處理廠的統一監(jiān)督管理

石獅市共有6座污水處理廠，分別為中心市區(qū)的石獅市中心區(qū)城市污水處理廠（皇寶（福建）環(huán)保工程投資有限公司）、蚶江鎮(zhèn)的石湖污水處理廠（石獅市科達凱瑞爾水務有限公司）、永寧鎮(zhèn)的永寧污水處理廠（石獅市科輝水務有限責任公司）、祥芝鎮(zhèn)的大堡污水處理廠（石獅市南華環(huán)境工程開發(fā)有限公司）、鴻山鎮(zhèn)的伍堡污水處理廠（石獅市海天環(huán)境工程有限公司）和錦尚鎮(zhèn)的錦尚污水處理廠（石獅市綠源環(huán)境工程有限公司）。該6家污水處理廠的建設、運營模式不同，管理部門也不同。其中，中心區(qū)城市污水處理廠、石湖污水處理廠和永寧污水處理廠3家生活污水處理廠均采用BOT模式組建，由第三方進行建設和運營管理，政府授予特許經營權，原政府主管部門分別為市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、高新區(qū)管委會和永寧鎮(zhèn)政府；而大堡污水處理廠、伍堡污水處理廠和錦尚污水處理廠3家工業(yè)污水處理廠位于三大印染集控區(qū)，由企業(yè)自行投資建設和運營管理，企業(yè)是污水處理廠的投資者、經營者，更是受益者，原主管部門為市經濟局。而原市環(huán)保局負責上述6家污水處理廠環(huán)評審批、環(huán)評驗收以及出水水質監(jiān)測。

水務一體化改革后，一方面，為進一步有效地發(fā)揮污水處理廠的最大效率，進一步有效地杜絕企業(yè)偷排污水的現象，石獅市政府開始啟動對企業(yè)自行投資建設和運營管理的大堡污水處理廠、伍堡污水處理廠和錦尚污水處理廠3家工業(yè)污水處理廠的所有權進行回購，并擬將委托有資質的公司來負責污水處理廠的經營管理。另一方面，將實現城鄉(xiāng)污水處理廠的統一監(jiān)督管理，6家污水處理廠的行業(yè)主管部門以及環(huán)評審批和驗收、出水水質監(jiān)測部門均歸口至石獅市生態(tài)環(huán)境保護局（石獅市水務局）。

2.2.4 實現水務管理協調統一，提高水務工作效率

在城市防洪排澇和水系項目建設方面，部門之間的協調作用顯得尤為重要。石獅涉水管理以往經常是“頭尾屬農辦中間屬住建”，即水庫和水閘管理屬農辦水利部門負責，城市內溝河和雨水管道的管理屬住建局市政部門負責。汛期來臨，防抗暴雨期間，市政部門需及時將市區(qū)主要路段排水井蓋打開，全力下泄雨水，將雨水排至城市內溝河，并派專人值守路邊排水的窨井蓋，所有人員上路加強巡查。而水利部門需提前降低水庫的蓄水位，將水庫的水排至內溝河，并結合潮汐時間和周邊縣市河流交匯的情況及時將排海水閘開啟，將城市內溝河的水及時排海，以防止城市內澇。如遇天文大潮，水閘只能暫時關閉，此時內溝河和雨水管道便成了臨時的“儲水容器”。而隨著內溝河水位的不斷上漲，水閘開閘的時間變得緊迫，市政部門需時刻與水利部門保持溝通、協調，及時采取措施，否則將造成城市內澇。水系項目建設協調也是如此，其受水位的影響較大。市政部門在實施水系項目建設時，經常需協調水利部門降低內溝河的水位，而水利部門因農業(yè)灌溉需求及內溝河衛(wèi)生保潔需要又往往需要蓄水，便經常出現協調脫節(jié)、滯后，水系項目進度受影響。

水務一體化后，城市防洪排澇和水系項目建設同屬一個部門管理，使得管理協調得到了統一，工作效率也得到了提高。在防汛期間，石獅市生態(tài)環(huán)境保護局（石獅市水務局）水務處組織人員，對全市的排洪排澇設施、水系治理建設項目工地、重點防洪排澇部門進行檢查，及時排除隱患，提前防汛備汛。暴雨天氣預報后，水務處立即組織統一調度，召開工作協調布置會，提前布置打開雨水井蓋和開閘，降低市區(qū)內溝河水位，所有水務工作人員全部到崗到位。暴雨期間，根據雨量和潮汐時間，及時調度水閘的啟閉。水系項目實施時，以項目建設進度為主，適時調配農業(yè)灌溉用水，進行統一調度協調，既滿足各方需求，也提高工作效率。

2.2.5 實現項目行業(yè)限制的突破，完善工程建設內容，提高建設標準

改革前，農辦水利部門負責實施的水系項目往往只注重防洪排澇功能方面，屬于“粗獷型”；而住建市政部門負責實施的水系項目則側重周邊生活污水的收集以及水系兩側環(huán)境的綜合整治改造，如同步配套景觀綠化、路燈工程、人行道工程、道路工程、交通工程、夜景工程等，屬于“精細型”。

水務一體化改革后，所有水務工程項目統一歸口實施建設。工程項目實施過程中，有效地融合了水利行業(yè)和住建行業(yè)兩大行業(yè)的特點和要求，提高了項目的建設標準。每一個水務工程項目的實施，不再是單純地考慮水利的防洪排澇功能或住建的污水收集及綜合改造功能，而是打破了行業(yè)的限制，結合生態(tài)城市、海綿城市建設進行了綜合的考慮，完善了工程建設內容，提高了建設標準，有效地改善了水系周邊的環(huán)境。既滿足城市防洪排澇要求，又提升城市建設水平，增加了周邊群眾的安全感和幸福感。

2.2.6 實現融資平臺的搭建，推動水務事業(yè)的發(fā)展

改革前，所有水務工程項目建設的資金來源均為市財政投資。而隨著城市建設的不斷深入，各項建設資金的需求日益增加，財政的負擔也越來越大，水務事業(yè)的發(fā)展也必將受到限制。

水務一體化改革后，為了有效地對接上級的政策支持，搭建融資平臺，爭取更多的水務建設資金，推動水務事業(yè)新一輪的發(fā)展，成立了福建省石獅市水務投資發(fā)展有限公司。公司成立后便積極爭取到了農發(fā)行、國開行等政策性銀行的資本金投資1.7億元，貸款10億元，為石獅市水務事業(yè)的發(fā)展提供了有利的資金保障。為進一步做大做強國有企業(yè)，2017年6月，石獅市又將福建省石獅市水務投資發(fā)展有限公司更名為福建石獅水務投資發(fā)展有限公司，并將市供水公司和循環(huán)經濟公司劃入新水投公司名下，隸屬福建石獅產業(yè)投資發(fā)展集團有限責任公司，下一步計劃將推動水投公司上市，進一步推動石獅水務事業(yè)的發(fā)展。

3 水務一體化改革存在的問題與思考

水務一體化改革后，石獅市的涉水管理行政權界更趨清晰。涉水事務一體化管理，可促進水資源的可持續(xù)利用，但改革也存在些問題，需繼續(xù)探索并解決。

（1）行政機構上下不對口、工作協調難。機構改革后，石獅市生態(tài)環(huán)境保護局由原來只對口泉州市環(huán)保局變成還要對口泉州市水利局、泉州市市政公用事業(yè)管理局以及泉州市住房和城鄉(xiāng)建設局等部門。一局對口多局，業(yè)務混淆，協調困難，建議增加業(yè)務股室以及加強上下級溝通。

（2）排水設施移交維護制度不健全。由鎮(zhèn)辦、街道、及社區(qū)自行建設的排水設施因各種原因未能及時移交水務部門，致使管道堵塞時誰來維護出現分歧，常遭市民投訴，需進一步完善和健全相應的移交管理體制。

（3）道路積水問題處理不清晰。根據協調，因排水管道不暢引起的道路積水問題，由市生態(tài)環(huán)境保護局負責處理；因路面高低不平、凹陷引起的道路積水問題，由城市管理局負責處理；因道路結構設計帶來的歷史遺留性問題引發(fā)的道路積水，由市交通和城市建設局負責處理。但因積水點位成因與類型復雜，如何才能及時分清與迅速處理，需進一步研究考慮。

（4）行政執(zhí)法不明確，隊伍未建立。原未申請排水許可私自將雨污管道接入公共主管網、私自破壞排水設施等的行政執(zhí)法以及日常的巡查監(jiān)管由市城市管理局負責。而水務改革后，該行政執(zhí)法職能歸屬尚未明確，該執(zhí)法權既不屬于原環(huán)境監(jiān)察大隊，也不屬于原水政監(jiān)察大隊，需及時研究完善，建立行政執(zhí)法隊伍。

（5）專業(yè)技術人員缺乏。水務一體化后，水務工程項目建設歸口管理，涉及住建和水利兩大行業(yè)，要求專業(yè)技術人員對兩個行業(yè)的業(yè)務都要熟悉，且能根據項目的行業(yè)性質分別執(zhí)行行業(yè)的基建流程。

[1]蘇強生.推進水務管理體制實現水資源統一管理[C].//福建省第八屆水利水電青年學術交流會論文集.福州：中國水利學會,福建省水利學會，2004:182-185.

[2]邱于益.石獅市污水處理廠尾水回用于補充內溝河的實踐[J].中國給水排水，2017（8）：104-107.

[3]王贇.石獅市城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃[R].上海:上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，2017.

P294

B

1009-7716（2017）12-0095-04

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.12.027

2017-08-10

邱于益（1982-），男，福建石獅人，碩士，工程師，主要從事水務工程的建設與管理工作。