以北京為標桿的2035綠色發展指標比較

■ IUD中國領導決策信息中心·大數據戰略重點實驗室

《北京城市總體規劃2035》提出的“建設國際一流的和諧宜居之都的評價指標體系”中，針對“堅持綠色發展，在改善生態環境方面達到國際一流水平”的新目標提出11項評價指標（僅次于共享發展的15項指標）。本文將圍繞生態綠色、生產綠色、生活綠色三個方面，從政策和問題兩方面入手，將地方發展現狀與國家平均水平、北京發展水平進行對比分析，提出若干關聯指標，為各地制定面向2035年的綠色發展戰略提供參考。

生態綠色

2016年，全國重要江河湖泊水功能區水質達標率為73.4%。

2016年，我國森林總面積已達到2.58億公頃，森林覆蓋率達21.93%，是目前全球森林覆蓋率唯一還在增加的國家。

據不完全統計，19個省份森林覆蓋率超過國家平均水平，其中福建森林覆蓋率達65.95%，居全國第一。2016年北京市森林覆蓋率達到42.3%，14個省份超過北京。

“十二五”期間，全國累計建成高標準農田4.8億畝，新增耕地2400多萬畝，整治后的耕地質量平均提高1-2個等級。

【數據說】到2020年，北京市基本農田保護面積達到150萬畝，生態控制區積占市域面積的比例為73%（2035年提高到75%），重要江河湖泊功能區水質達標率達到77%（2035年提高到95%以上）；森林覆蓋率達到44%（到2035年提高到45%）。

2016年末，全國耕地面積為13495.66萬公頃（20.24億畝）。按照《2016最新基本農田保護條例》規定“基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上”測算，2016年，我國基本農田保護面積約為10796.53萬公頃（16.19億畝）。目前，已有20個省份的基本農田保護面積（此處為估算值）達到或超過國家下達給地方2020年的分解任務（2016年調整后）。

黨的十九大報告提出，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線劃定工作。各地在對標北京制定生態綠色發展目標時，應更加注重上述三條紅線的劃定并納入指標體系進行監測。

【永久基本農田劃定】目前，國土資源部聯合農業部經過兩年努力共劃定15.5億畝永久基本農田，超過全國土地利用總體規劃確定的15.46億畝保護目標，并全部實現上圖入庫、落地到戶。

【生態保護紅線劃定】2017年初，我國首次開啟生態保護紅線戰略，全國31個省份都已開展了這方面工作。如江蘇提出，到2020年末，全省生態保護紅線范圍占全省國土面積比重不得低于20%；天津目前初步劃定的生態保護紅線面積約1580平方公里，約占全市國土面積的13%。目前全國已有12個省份初步劃定，總面積約60萬平方公里。

【城市開發邊界劃定】早在2014年7月，住建部和國土部共同確定北京、沈陽、上海、南京、蘇州、杭州、廈門、鄭州、武漢、廣州、深圳、成都、西安以及貴陽等14個城市開展劃定城市開發邊界試點工作。《上海總規2040》提出，城市開發邊界范圍面積到2040年達到2765平方公里，戰略留白空間規模達到200平方公里。

山東已劃定永久基本農田9587萬畝，超額完成國家下達任務；新疆劃定永久基本農田3962萬畝；廣西共劃定永久基本農田366.00萬公頃；遼寧省全面完成5528萬畝永久基本農田劃定工作。

江蘇劃定了5880.16萬畝，設立保護標志牌及宣傳牌1.7萬個，全省供地增存量比由2012年的7：3提高為現在的5：5。

以問題為導向，針對“基本農田質量下降”“占補不夠到位”兩個突出問題，各地也應增加相應的指標加以約束。要嚴格落實基本農田占補平衡制度，確保本行政區域內基本農田面積不減少。但在實施的過程中，由于對“質量相當”可操作的硬性指標無法控制，對基本農田的“占優補劣”已成為一種通病，占補變成了單純的數量平衡，補劃的基本農田的生產能力不及被占用的基本農田。因此，在評價面向2035年的綠色發展時，應將 “耕地保護率、耕地占補平衡度、永久基本農田占耕地面積比例、高標準農田占耕地面積比重”等指標統籌進行監測評估。

黨的十九大報告指出，必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，加大生態系統保護力度。可見，生態修（恢）復也是生態綠色的重要一環。對照梳理各地“十三五”生態環境規劃，此類指標可以重點關注礦山恢復面積、沙化治理面積、水土流失治理面積、受污染耕地治理面積（或受污染土地安全利用率）等。

生產綠色

2016年，我國單位國內生產總值能耗比上年下降5.0%。到2020年，全國萬元國內生產總值能耗比2015年下降15%。

《2016年分省（區、市）萬元地區生產總值能耗降低率等指標公報》顯示，15個省份萬元GDP能耗降幅大于北京，甘肅下降9.42%，居全國之首。

2016年，單位國內生產總值二氧化碳排放量3.9%以上。

《BP世界能源展望2017》指出，未來世界經濟繼續電氣化，全球能源增量的近三分之二用于電力行業。在基本情景中，能源消費的碳排放量增速不到過去20年平均增速的三分之一，這反映了能效提高和能源結構的變化。

【數據說】2016年，北京市萬元GDP能耗0.2835噸標煤，同比下降4.79%，為全國最低水平；萬元GDP水耗為15.8立方米，下降4.79%。“十二五”期間，北京市單位地區生產總值二氧化碳排放累計下降了30%，超額完成國家下達的“十二五”時期下降18%的目標。到2020年，北京市單位地區生產總值能耗降低17%，水耗降低15%（到2035年降低40%以上），單位GDP二氧化碳排放降低20.5%。

2016年，我國萬元國內生產總值用水量和萬元工業增加值用水量分別比2015年下降7.2%和7.6%。近日，水利部發布的《2016年度實行最嚴格水資源管理制度考核結果》顯示，全國31個省份2016年度考核等級均為合格以上。其中江蘇、浙江、山東、北京、重慶5個省市考核等級為優秀。

節能、減排、降耗、可再生（或可替代）是生產綠色發展的四個方面，也是實現能源資源節約集約利用的四個途徑。北京新總規提出的3個指標偏向于減排、降耗，對節能和可再生（或可替代）能源方面的指標監測不足。

從政策導向看，推動資源全面節約和循環利用是中國綠色發展的重點工作之一。十九大報告將降低資源消耗進一步明確為降低能耗、物耗，而且特別提出要實現生產系統和生活系統的循環鏈接。此前，無論是黨代會文件，還是生態環境保護規劃、生態文明體制改革方案，“物耗”“鏈接”這樣的說法都很少出現。

在世界能源革命的背景下，我國《電力發展“十三五”規劃》為突出能源結構轉型升級的要求，增加了一個必須要完成的硬指標，即到2020年我國非化石能源消費占一次能源消費比重達到15%左右。因此，各地在對標北京制定發展目標時，“非化石能源消費占一次能源消費比重”也應作為必選項進行考核。

在構建清潔低碳、安全高效的能源體系方面，我國存在和面臨的問題是：一方面我國能源利用率不高。2013年數據顯示，我國能源利用效率為5.30美元/千克油當量，比世界平均水平低30.5%；另一方面是可再生能源未能得到有效利用。近年來，

《可再生能源發展“十三五”規劃》提出，到2020 年，全部可再生能源年利用量7.3 億噸標準煤。其中，商品化可再生能源利用量5.8 億噸標準煤，商品化率達到79%。歐美等國每年60%以上的新增發電裝機來自可再生能源。2015年，全球可再生能源發電新增裝機容量首次超過常規能源發電裝機容量，表明全球電力系統建設正在發生結構性轉變。反觀國內省市，我國東北和西北地區棄風現象嚴重，新疆、吉林、甘肅3地棄風率近40%；甘肅和新疆兩地棄光率也超30%。因此，各地在謀劃面向2035年的發展時，應參照《可再生能源“十三五”規劃》提出的目標要求，將“能源利用效率、全社會用電量中消納可再生能源電力比重、可再生能源消納率、規上工業用水重復利用率、可再生能源利用商品化率”等指標納入目標體系進行評價。

另外，國家能源局發布的《2016年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》披露了31省（市區）可再生能源消納情況。西藏、四川、云南三省是可再生能源消納比重最多的省份，可再生能源消納比重分別為84.9%、83.1%、81.3%；廣東、四川、云南則是可再生能源消納量最多的三個省份，分別消納可再生能源電量為1902億千瓦時、1745億千瓦時、1147億千瓦時。

生活綠色

各地區綠色生活環境指標現狀（單位：微克/立方米、%）

【數據說】 2016年，北京市PM2.5年均濃度73微克/立方米，同比下降9.9%,但是這一數值依舊超出國家標準109%; 全市污水處理率達到90%。到2020年，以上兩項指標分別達到56微克/立方米左右、95%，到2035年實現大氣環境得到根本改善。城鄉污水處理率到2035年提高到99%以上。

2016年，全國PM2.5平均濃度為47微克/立方米，同比下降6%。14個省份高于全國平均水平，北京、河南、河北、新疆PM2.5年均濃度高于70微克/立方米。全國城市污水處理率93.44%，比上年增加1.54個百分點。9個省份城市污水處理率超過全國平均水平，11個省份超過北京90%的水平。

住建部的一項調查數據表明，全國城市垃圾堆存累計侵占土地75萬畝，有1/3以上的城市正飽受著“垃圾之困”。而隨著垃圾數量的不斷增加，這個數字還在不斷增長。北京新總規的指標體系對“生活環境”的評估側重于對空氣治理、污水處理方面的監測，但缺少對垃圾處理的監測指標。目前，住建部已提出，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。

另外，在全國先行開展生活垃圾分類的46個城市均已啟動垃圾分類工作，有12個城市已有垃圾分類地方法規或政府規章，有24個城市已出臺垃圾分類工作方案。因此，各地在對標北京制定相關目標時，可參照《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》對生活垃圾分類提出的要求，將“生活垃圾無害化處理率、生活垃圾回收利用率”等指標列入目標體系進行評價。

【數據說】2016年，北京市建成區人均公園綠地面積達到16平方米；建成區公園綠地500米服務半徑覆蓋率為67.2%。到2020年，這兩項指標將分別達到16.5平方米、85%，到2035年提高到17平方米、95%。

部分地區綠色生活方式指標現狀（單位：%、平方米）

國家發改委《綠色發展指標體系》“綠色生活”評價指標

各省份“生態綠色”相關指標現狀與控制目標

各省份“生產綠色”相關指標現狀

“人均公園綠地面積”是衡量一個城市公園擁有程度的重要指標。近年來隨著城市不斷擴大，大城市人口的激增，各大城市人均公園綠地普遍偏低。數據顯示，2016年全國城市建成區綠地率為36.4%，人均公園綠地面積13.5m2。12個省份人均公園綠地面積超過全國平均水平，內蒙古（19.77m2）、山東（17.91 m2）、廣東（17.87 m2）、重慶（16.86m2）4省市超過北京。

推動形成綠色發展方式和生活方式是貫徹新發展理念的必然要求。北京新總規的指標體系對“生活方式”的關注側重綠化建設，而對綠色出行、綠色產品、綠色建筑等方面的缺少指標評價，因此各地在對標北京制定相應的發展目標時，應更加關注國家發改委發布的《綠色發展指標體系》關于“綠色生活”部分的8項評價指標（見表）。