論新《立法法》中授權立法的問題探討

摘 要：授權立法制度是立法制度的重要制度之一。新《立法法》中關于授權立法的修改，既有其特定的經濟改革背景，也有立法機關對于多年授權立法中遇到各項問題的解決。在這次修改中，授權立法的法律條文都有了較大的變化。對于舊《立法法》所構建的法律體系也有所突破。經過多年來的實踐經驗，授權立法有了較深遠的發展，同時也存在的不足之處。為此，新《立法法》中授權立法的問題值得我們去探討研究的。

關鍵詞：授權立法；立法規則；《立法法》

一、授權立法的概述

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《立法法》的修改決定，其中對于授權立法是這次修改《立法法》是亮點之一。下面我們對這方面進行闡述：

（一）授權主體

新《立法法》第九條規定：“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規—授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等”。第十一條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止”。第十三條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。

這些新的法律條文表明了，有權將立法權授予給其他機關行使的授權主體十分的有限，只可以是全國人民代表大會及其常務委員會。《立法法》屬于憲法性法律，規定的是國家根本的問題，而全國人民代表大會及其常務委員會是我國最高的權力機關，因此只有全國人民代表大會及其常務委員會可以作為授權主體。

（二）授權的范圍

新《立法法》第九條：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項事先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度除外”。

從上述的法條我們可以發現，授權立法的范圍屬于法律保留的范圍，但是絕對保留的范圍是除外的。簡單的來理解就是，在尚未制度法律只能授權給國務院；除法律保留以外的事項，可以授權給其他主體。

二、現行授權立法的現狀

（一）授權規定不明確

《立法法》第十三條規定的授權目的是“改革發展的需要”，沒有明確的規定被授權的主體，規定的授權事項，授權期限不明確，采用了“等”、“特定”、“部分”的含糊性詞語。我們根據法律中的原理可以推知，在授權立法中的授權事項需要明確具體，而不可以含糊不清，例如使用“有關部門”或“有關機關”等術語。 由于授權的含糊性很容易導致對授權行為不能進行有效的監管以及約束，使得該項權力的具體行使依賴于全國人民代表大會及其常務委員會對“改革發展的需要”、“特定事項”、“部分地方”這些含糊性詞語進行過度壟斷性的判斷。

（二）變通型授權立法未得到限制

經濟特區根據授權決定制定法規，應該要受到特殊的限制：1、要根據“經濟特區的具體情況和實際需要”，這意味著要確實有改革的需要；2、“遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則”，這意味著變通需要遵守法律法規的底線。這兩項限制條件都是對變通型授權立法的規制，尤其是在判斷“具體情況下和實際需要”的權力掌握在經濟特區的手中，因此沒有辦法對變通型授權立法形成實質性的限制。這很容易導致變通型立法破壞對法律的安定性以及統一性。

三、對于現行授權立法的完善建議

（一）明確授權立法的事項

授權立法的事項范圍一般可以從直接的規定予以確認，同時也可以從不得進行授權的反面規定得到確認。 例如《立法法》的第十三條規定的可授權事項是“行政管理等領域等特定事項”，規定中的“等”為全國人民代表大會及其常務委員會的授權立法行為提供了很大的彈性空間。這樣的兜底授權立法形式使得可被授權暫停適用的法律事項范圍寬泛，不利于對其進行有效的監督管理以及充分的制約。根據一般的立法學原理我們可以推知，不可以授予的立法事項包括立法機關自己本身就不享有的立法事項，及立法機關享有但是需要立法機關自己行使的不可以授權的事項。

筆者認為，上述舉例的《立法法》第十三條，“行政管理等領域等特定事項”，為了避免不必要的紛爭應該加以限制，把“等特定事項”刪去。這樣做不僅可以有利于不必要的紛爭解決，同時也有助于行政機關的簡政放權。基于此目的，授權事項僅限于行政管理領域即可，而不必要涉及行政管理領域外的。

（二）完善授權立法后的評估程序

授權立法不僅是政治體制改革的工具，同時也是法律本身自我完善的有效措施。根據授權立法的實施狀況及時的制定和修改法律，就必須建立健全授權立法后的評估機制，建立科學和民主的評估機構機制。在科學、民主的立法原則要求下，負責具體評估事宜的全國人民代表大會的專門委員會、全國人大常務委員會的工作機構應該吸收專業型的專家學者參加評估活動，提升評估的專業，水平，并聽取相關利害關系人的各種意見，以民主的方式協調各方的利益。

（三）完善授權立法的監督措施

加強人大及其常委會對于授權立法的監督職能。為了保障民意機關作為主要的立法者地位，防止由于授權立法導致被授權機關濫用權力，被授權的立法權必須要受到立法機關的制約及監督。立法機關監督的方式主要是明確授權的范圍、條件、方式、程序。從而保障授權立法符合立法機關所制定的標準。

結語

新《立法法》關于授權立法的修改對于以往實踐中出現的授權不明確、無期限授權隨意設置等突出問題，都給予了關注。對于此次修改的意義要予以充分的肯定，但是并不是意味著授權立法已經進入了完美的階段，授權立法依舊需要實踐的檢驗，同時也需要理論界和實務界的不斷關注。希望未來在制定改革措施的頂層設計中，法治應該成為維護秩序的基本手段，所有的改革都應該考慮到法治的存在，要充分運用法治的方式。

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注釋：

1鄧世豹：《授權立法的法理思考》，中國人民公安大學出版社2002年版，第106頁。

2劉曉冰：《授權立法的憲法規則》，蘇州大學2013年度碩士學位論文。

作者簡介：

劉穎琦（1993-），女，廣東佛山人，廣州大學研究生在讀，法學專業，研究方向：憲法與行政法學。