以全面從嚴治黨的要求加強黨內法規建設推動黨建工作再上新臺階

黨的十九大審議并一致通過《中國共產黨黨章（修正案）》，將習近平新時代中國特色社會主義思想、我國社會主要矛盾轉化等新思想、新論斷寫入了黨章，為推進黨的建設新的偉大工程吹響了進軍號。作為管黨治黨的“根本大法”，黨章的修改為新時代黨內法規體系的健全完善提供了基本遵循，標志著全面從嚴治黨進入了新階段。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷扎緊扎密扎牢管黨治黨的制度籠子，尤其是將完善黨內法規作為增強依法執政本領的重要抓手。十八屆四中全會審議通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將“形成完善的黨內法規體系”確定為全面推進依法治國總目標的重要組成部分。2017年6月，中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，從指導思想、總體目標等方面，對新形勢下加強黨內法規建設作出了統籌部署。

一、新時期黨內法規制定的新特點

總的來看，黨的十八大以來，中央在推進完善黨內法規體系的過程中，呈現出“四個并重”的鮮明特征。

一是針對性與系統性并重。一方面，堅持問題導向，注重回應現實問題。如針對少數黨組織和黨的領導干部存在的組織渙散、紀律松弛等問題，出臺了《中國共產黨問責條例》。又如針對“裸官”現象，出臺了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，給該群體戴上了“緊箍咒”。另一方面，注重法規之間的配套銜接，確保各部門法規邏輯自治、體系統一。如2013年中央政治局提出了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，黨中央隨即制定了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，中央辦公廳、財政部等先后印發了《黨政機關國內公務接待管理規定》等系列配套黨內法規，構建“集群作戰”的法規體系。

二是穩定性與時代性并重。一方面，堅持在一定時期內保持黨內法規尤其是骨干法規的穩定，在黨員領導干部和全體黨員中形成較為穩定的管黨治黨預期。如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的相關條款基本承襲了《黨員權利保障條例》《廉潔自律準則》等原有法規中的規定，保證了精神的一以貫之。另一方面，針對黨內法規體系中客觀存在的數量龐雜、新舊并存、更新緩慢等問題，大刀闊斧推進完善與更新，近5年里出臺或修訂黨內法規90余部，占到現行中央黨內法規的將近一半，為全面從嚴治黨提供堅實保障。

三是程序性與實體性并重。一方面，立足于現實需要，制定了一大批務實管用的實體性黨內法規，對干部任用、廉潔從政等方面作出了詳盡的規定，確保黨內各項工作的運行都有規可依，解決好“立什么規”的問題。另一方面，著眼于黨內法規體系中普遍存在的“重實體、輕程序”現象，制定了若干保障實體法規運行的程序性法規。如《黨內法規制定條例》，事實上發揮了黨內“立法法”的作用，有效解決一些地方和部門制定黨內法規過程中閉門造車、脫離群眾等問題。再如《黨內法規和規范性文件備案規定》，從程序和實體兩個層面強化黨內法規的“自凈”能力，回應好“如何立規”的問題。

四是集成性與專門性并重。一方面，隨著《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等一批宏觀性、綜合性黨內法規的出臺，黨內法規體系的“四梁八柱”基本確立，基礎性主干黨內法規的制定取得重要進展，“一部法規管全面”的局面初步形成。另一方面，為加強黨的思想、組織、作風等各領域建設，又陸續出臺了《紀律處分條例》《干部任用條例》《統一戰線工作條例》等一批規范專門性事務的“單行條例”，對各個領域的黨建工作作出了細致詳盡的規定，保證在各個環節均有規可依。

二、新時期黨內法規發展的新規律

梳理黨的十八大以來黨內法規制定、修訂的脈絡，可以清晰地發現，呈現出“五個趨勢”的新規律。

一是在宏觀布局上，從零星分布朝全面覆蓋發展的趨勢。十八大以來，黨中央著眼解決一些黨內法規存在的零散化、碎片化問題，大力強化黨內法規的系統性建設，尤其是在我們黨歷史上首次制定了黨內法規制定工作五年規劃綱要，標志著黨內立規進入了一個體系化、規范化的新階段，為推動黨內法規體系全面覆蓋制定了“時間表”“路線圖”。目前，黨內法規已達到8個大類、400余件的規模，形成了包括1部黨章、3部準則、25部條例，以及一系列規則、規定、辦法、細則等在內的龐大體系，朝著內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的目標大步邁進。

二是在指導思想上，從治標為主朝標本兼治發展的趨勢。早在黨的第十八屆中央領導集體履新之初，就制定了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。之后，隨著一系列“打虎拍蠅”行動的展開，又出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等旨在重典治亂、猛藥去疴的黨內法規，狠狠剎住了“貪腐風”“吃喝風”。隨著反腐倡廉工作的深入推進，又適時推出了《黨內監督條例》，以“黨內監督沒有禁區、沒有例外”的鮮明態度，從各個層面明確了監督的主體、方式和手段，更直接對黨的高級領導干部作出了明確規定，為黨的各級組織和領導干部以身作則、以上率下提供了保障，有力推動黨風廉政建設的標本兼治。

三是在具體方式上，從宏觀指導朝實際操作發展的趨勢。黨中央不僅注重從宏觀層面加強指導，也通過“接地氣”的黨內法規來推動基層黨建工作的開展，著重解決過往一些黨內法規“牛欄關貓”的制度虛化問題。如《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，對領導干部應當報告的事項內容、報告時間、管理權限、處罰辦理作了細致的規定。又如《推進領導干部能上能下若干規定》，明確了6種“下”的渠道，增加了5種問責的情形，對不宜擔任現職的干部調整的情形、程序、方式等均作了安排。再如《紀律處分條例》，詳盡列舉了各種違紀行為的要件和對應的處罰，堪稱黨內的“刑法”。

四是在戰略重點上，從懲治腐敗朝抓早抓小發展的趨勢。黨中央深刻把握“千里之堤潰于蟻穴”的原理，防范“破紀”于“破法”之前，逐步將黨內法規的著力重點從“高舉高打”的腐敗懲治轉移到“潛移默化”的抓早抓小，將黨內法規滲透到了黨的各級組織和全體黨員工作生活的方方面面。如《黨政機關國內公務接待管理規定》，對接待的范圍、規格乃至陪餐人數等方面均作了詳盡規定，狠剎奢侈浪費之風。又如《紀律處分條例》，將黨員干部參加自發成立的老鄉會、校友會、戰友會以及違規買賣股票等一些習以為常的違紀行為作出了明確界定，止犯錯違紀于“青萍之末”，對于轉變黨員作風、保持隊伍純潔性起到了防微杜漸的作用。

五是在紀法關系上，從紀法一體朝紀法分開發展的趨勢。長期以來，一些領域由于黨紀與國法的界限比較模糊，導致實踐中出現了管黨治黨“不以紀律為尺子、卻以法律為依據”的現象。少數黨員領導干部片面地把“違紀不違法”的行為視為“小節”，相關監督也習慣于“高高舉起，輕輕放下”，甚至視而不見、不管不問，造成了“要么是好同志，要么是階下囚”的局面。以習近平同志為核心的黨中央堅持紀嚴于法的原則，要求黨員挺紀在前，通過黨內法規的完善實現紀法分開。如新版《紀律處分條例》刪除了70余條與《刑法》《治安管理處罰法》相重復的內容，突出“黨規”相較于“國法”的高標準，真正實現了紀嚴于法、紀在法前、紀法分開，把紀律的“紅線”與道德的“高線”、法律的“底線”區分開來。

三、新時期黨內法規貫徹的新要求

隨著黨內法規的日益完善，黨內法規對于黨建工作的引領、指導、規范等作用愈加擴大，為黨建工作提供了基本遵循。要推動黨建工作不斷邁上新臺階，必須依托于黨內法規的貫徹落實。其中，要著重處理好“六對關系”。

一是把握好依規治黨與依法治國之間的關系。在貫徹黨內法規的過程中，一方面，在學習引導中要與依法治國有所鑒別，幫助黨員樹立有機統一又相對獨立的“法治觀”與“法規觀”，對于《憲法》與《黨章》、《刑法》與《紀律處分條例》等對應條款的表述和精神實質能有所辨別。另一方面，在實施運用中要與依法治國有所區分，在黨員的責、權、利上應凸顯與普通公民的不同之處。如《公務員法》中對公務員的五種處分，與《中國共產黨紀律處分條例》中對黨員的五種紀律處分類型，既有重疊又有區別，在行政處理與黨內執紀中應避免混淆。

二是把握好頂層設計與因地制宜之間的關系。一方面，應強調貫徹的堅定堅決。各級黨組織必須不折不扣地執行好黨中央和上級黨組織制定的各項黨內法規，以此作為管黨治黨和保持黨的先進性、純潔性與旺盛生命力的重要方式。另一方面，應突出貫徹的務實管用。省級以下黨委及各級黨組織應制定相應的黨內制度和規范性文件對上位黨內法規作進一步細化解釋，從而更好地適應工作實際。特別是《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”后，獲得授權的黨委應抓住時機先行先試，運用黨內法規推動工作。

三是把握好備案審查與清理規范之間的關系。一方面，要把好備案審查的“入口關”。理順規章制度的位階，將黨內法規特別是黨章作為制定黨內規范性文件的基本依據，防止備案審查中“備而不查”的“走過場”，杜絕“紅頭文件”相互“打架”或效力高于黨內法規的“倒掛”現象，堅決責令整改、撤銷與上位黨內法規精神相抵觸或者不一致的文件或條款。另一方面，要暢通清理規范的“出口關”。通過集中規范、即時清理、專項解釋等方式統籌推進黨內法規和規范性文件的立改廢釋，擴大清理范圍、優化清理機制，確保黨內法規和與之相關的各類規范性文件合法合規合理。

四是把握好嚴格執行與落實責任之間的關系。一方面，應建立健全黨內法規執行落實和監督檢查制度。把貫徹執行黨內法規情況納入各地重大決策部署督查范圍，以“黨規面前人人平等”的原則，依規嚴肅處理觸碰“紅線”的黨組織和黨員，使之真正成為正風肅紀、治病救人的“戒尺”。另一方面，要明確各級黨委和領導干部在執行黨內法規中的主體責任及直接責任、主管責任、領導責任。建立健全黨內法規工作聯席會議機制，構建強有力的依規追責問責機制，健全黨內法規落實的考核評價機制，將黨內法規制度建設和落實情況作為黨建工作責任制、黨建工作述職的重要方面以及考核評價領導班子、領導干部的重要內容。

五是把握好法規制度與政治文化之間的關系。一方面，要突出黨內法規對于形成優良政治文化的導向和推動作用。通過持之以恒地執行黨內法規并潛移默化為黨內文化，逐步內化成為黨員自覺的政治認同、精神追求和理想信念，從而培育和涵養風清氣正的政治生態，推動形成積極健康的黨內政治文化。另一方面，要發揮政治文化對于黨內法規的支撐和引領作用。要通過挖掘中華民族優秀傳統文化和社會主義先進文化，推動形成純潔的黨內政治文化和氛圍，提煉黨內優良的政治慣例和習慣性做法并及時上升為法規制度，使黨內法規的針對性、實效性不斷提升。

六是把握好領導干部與普通黨員之間的關系。一方面，要充分突出領導干部的示范效應，緊緊抓住各級黨員領導干部這個“關鍵少數”，將黨內法規的執行滲透到干部任用、約談、巡視、調研、培訓等各方面，切實引導領導干部以上率下帶頭尊崇、敬畏黨內法規，成為黨內法規的自覺踐行者和堅定守護者。另一方面，要充分發揮普通黨員的基礎作用，通過組織生活會等各種常態化、接地氣的載體，將黨內法規的要求精準地傳達給不同領域、不同層次的黨員受眾群體，并通過依規處置不合格黨員達到“處理一個人、震懾一大片”的效果，在全黨形成學黨規、知黨規、守黨規、用黨規的濃厚氛圍，反過來倒逼各級領導干部進一步提升遵守黨規的自覺和運用黨規的能力。

（作者單位：寧波市委政研室）

責任編輯：謝 霞