美國(guó)“福特”級(jí)航母研制的合同式管理及啟示

葉 夏 楊效敏

內(nèi)容提要：美國(guó)政府通過(guò)科研合同的形式，對(duì)軍事科研項(xiàng)目進(jìn)行有效管理，并建立了合適的管理組織架構(gòu)，形成了比較完善的管理制度。美國(guó)海軍新一代“福特”級(jí)航母的研制過(guò)程，充分體現(xiàn)了合同式管理的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，可為我加強(qiáng)軍事科研項(xiàng)目合同式管理提供參考和借鑒。

軍事科研項(xiàng)目合同式管理，在美軍整個(gè)科研管理中發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文以“福特”級(jí)航母研制作為案例，分析美國(guó)軍事科研項(xiàng)目合同式管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為加強(qiáng)我國(guó)軍事科研項(xiàng)目管理提供借鑒和參考。

一、 合同式管理的主要做法

“福特”級(jí)航母從立項(xiàng)到下水，先后經(jīng)歷了克林頓、小布什和奧巴馬三屆政府，包括前期探索和軍事需求分析、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、合同設(shè)計(jì)、施工建造6個(gè)階段。合同式管理在其間發(fā)揮了重要作用，使項(xiàng)目研制得以穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）建立完善的管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)的軍事科研項(xiàng)目管理體系，采用項(xiàng)目管理和合同式管理分開(kāi)的方法，分別由項(xiàng)目執(zhí)行辦公室和合同式管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以“福特”級(jí)航母項(xiàng)目為例，美國(guó)海軍海上系統(tǒng)司令部（Naval Sea Systems Command, NAVSEA），是保證航母項(xiàng)目按時(shí)、按約定價(jià)格完成研發(fā)、交付和維護(hù)的總責(zé)任單位。負(fù)責(zé)航母項(xiàng)目管理的機(jī)構(gòu)很多，主要有5個(gè)管理部門(mén)。

航母項(xiàng)目執(zhí)行辦公室。該辦公室是項(xiàng)目管理的核心機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理工作。行政上直接隸屬于海軍海上系統(tǒng)司令部，業(yè)務(wù)上受負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的海軍副部長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。航母項(xiàng)目執(zhí)行官是航母項(xiàng)目執(zhí)行的最高負(fù)責(zé)人。其下設(shè)兩個(gè)項(xiàng)目辦公室：即當(dāng)前航母項(xiàng)目辦公室和未來(lái)航母項(xiàng)目辦公室。辦公室具有全壽命全系統(tǒng)管理職責(zé)，在計(jì)劃管理、技術(shù)管理、合同訂立等方面是牽頭單位，聯(lián)合相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)共同開(kāi)展工作。

海上系統(tǒng)司令部合同部。海上系統(tǒng)司令部下設(shè)合同部，該部有多個(gè)分部門(mén)，具體負(fù)責(zé)不同類(lèi)型的合同，如研制合同、維修合同等。主要負(fù)責(zé)采辦策略和采辦計(jì)劃的制訂，規(guī)定采辦方式，合同的招標(biāo)、談判和售出，管理合同的執(zhí)行。

艦船修造監(jiān)管處。該處與我國(guó)軍代局職能相似，是美國(guó)海軍海上系統(tǒng)司令部現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)、合同和商務(wù)的軍方代表，在所有重要的造船企業(yè)有駐地代表辦公室，負(fù)責(zé)為艦隊(duì)、國(guó)防部和其他政府用戶(hù)對(duì)私營(yíng)企業(yè)中的造船、艦艇維修、保養(yǎng)和現(xiàn)代化進(jìn)行合同管理和項(xiàng)目管理。在其管轄地區(qū)外的一些小型造船企業(yè)由國(guó)防合同管理局負(fù)責(zé)。

國(guó)防合同管理局。該局是美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，為國(guó)防部進(jìn)行合同管理，由國(guó)防部負(fù)責(zé)研發(fā)和采辦的副部長(zhǎng)管理和指導(dǎo)。例如，海軍艦艇的合同，由海上系統(tǒng)司令部下的船艦監(jiān)造維修養(yǎng)護(hù)總監(jiān)處管理，在承包商集中地區(qū)設(shè)有負(fù)責(zé)合同管理的地區(qū)辦事處，在大型廠商設(shè)有駐廠代表辦公室。

國(guó)防合同審計(jì)局。該局受?chē)?guó)防部負(fù)責(zé)審計(jì)工作的副部長(zhǎng)（主計(jì)長(zhǎng)/首席財(cái)務(wù)官）管理和指導(dǎo)，為美國(guó)國(guó)防部進(jìn)行所有合同的審計(jì)和合同支付工作，為國(guó)防部所有有關(guān)采辦和合同管理的部門(mén)提供合同及子承包商的賬目咨詢(xún)。

在航母項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)造處與項(xiàng)目辦公室保持密切合作，保證承包商如期履行合同，及時(shí)反映承包商的工程、質(zhì)量、安全等情況。項(xiàng)目辦公室通過(guò)監(jiān)造處與國(guó)防合同審計(jì)局保持聯(lián)系。審計(jì)局的首要工作是審價(jià)審計(jì)，其次是協(xié)助監(jiān)造處進(jìn)行合同管理。各項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，保證航母項(xiàng)目的順利實(shí)施和合同的認(rèn)真履行。

（二）選擇合適的合同模式

合同式管理，是美國(guó)海軍航母項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容，貫穿于項(xiàng)目的各個(gè)階段，選擇合適的合同模式，可使項(xiàng)目順利推進(jìn)。

確定合同類(lèi)型。美國(guó)國(guó)防部所采用的合同類(lèi)型很多，從涉及的費(fèi)用要素看，主要分為定價(jià)合同和成本補(bǔ)償合同。在選擇合同類(lèi)型時(shí)，通常由合同簽訂官在聽(tīng)取主管技術(shù)人員的意見(jiàn)、建議和考慮履行合同的風(fēng)險(xiǎn)程度等因素后，與預(yù)定的承包商進(jìn)行協(xié)商來(lái)選定。為了降低風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)國(guó)防部一般采用分階段選擇不同合同的策略。對(duì)于研制計(jì)劃，特別是重大防御系統(tǒng)的研制計(jì)劃，通常是采用成本補(bǔ)償型合同。比如，在研制計(jì)劃的最后階段或技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)很小的情況下，多采用定價(jià)合同。

選擇承包商。為了有足夠數(shù)量的承包商能夠自由參與軍事科研項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，使軍方各方面受益，美國(guó)通常采用招標(biāo)或談判的方式來(lái)選擇承包商。比如，紐波特紐斯造船廠（Newport News Shipbuilding & Drydock Company, NNS）是美國(guó)唯一能夠建造大型甲板、核動(dòng)力航母的造船廠，因此，成為“福特”級(jí)航母項(xiàng)目的指定承包商。此外，航母項(xiàng)目中一些先進(jìn)設(shè)備的研制，也采用招標(biāo)的方式。

（三） 對(duì)合同履行實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督和審計(jì)

合同的履行監(jiān)督和審計(jì)，是合同目標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)、合同雙方利益能否體現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國(guó)海軍形成了比較成熟的合同履行監(jiān)督和審計(jì)體制。由監(jiān)造處與國(guó)防合同管理局、國(guó)防合同審計(jì)局共同組成美國(guó)海軍的合同監(jiān)督、審計(jì)體系。項(xiàng)目辦公室通過(guò)簽署委托書(shū)，將合同履行監(jiān)督職能委托給監(jiān)造處。在“福特”級(jí)航母項(xiàng)目中，合同簽訂前，審計(jì)局審查承包商定價(jià)是否合理；合同簽訂后，由監(jiān)造處對(duì)其研制進(jìn)行監(jiān)督管理。通常由合同簽訂部門(mén)派駐簽訂官，監(jiān)督合同履行。同時(shí)，國(guó)防合同審計(jì)局全程審計(jì)監(jiān)督，保障合同訂立與履行，作為監(jiān)造官的合同管理顧問(wèn)與監(jiān)造處保持密切關(guān)系。合同履行完畢后，對(duì)其進(jìn)行后審計(jì)，再由國(guó)防財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)局撥款。另外，在項(xiàng)目的監(jiān)督審計(jì)中，美國(guó)國(guó)防部國(guó)防財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)局、國(guó)防合同審計(jì)局，海軍審計(jì)局，政府問(wèn)責(zé)署都會(huì)參與其中。海軍審計(jì)局、政府問(wèn)責(zé)署每年都要對(duì)重大科研項(xiàng)目合同訂立與履行情況進(jìn)行審計(jì)，除了向上級(jí)匯報(bào)，還要進(jìn)行公示。

二、 合同式管理中的問(wèn)題及處理

首艘“福特”號(hào)航母作為采用大量新技術(shù)的新一代航母，在履行合同過(guò)程中遇到了諸多問(wèn)題。對(duì)此，美軍采取一系列相應(yīng)措施予以解決。

（一）合同執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題

“福特”號(hào)航母采用的電磁彈射裝置、雙波段雷達(dá)、渦輪電力阻攔裝置等一系列新技術(shù)，需要進(jìn)行大量陸上和艦上試驗(yàn)。由于試驗(yàn)多次失敗，研制進(jìn)度緩慢，導(dǎo)致交付時(shí)間一推再推；材料短缺、關(guān)鍵技術(shù)研制滯后，致使建造工程難以按預(yù)定進(jìn)度完成。最終，“福特”號(hào)航母的采購(gòu)費(fèi)用嚴(yán)重超支。

（二）采取的應(yīng)對(duì)措施

對(duì)于“福特”號(hào)航母建造過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，美國(guó)海軍采取了一系列應(yīng)對(duì)措施。一是通過(guò)優(yōu)化供應(yīng)量、優(yōu)化設(shè)備訂購(gòu)順序、多船采購(gòu)等方法，降低建造費(fèi)用。二是采用兩階段交付策略，提高建造效率和財(cái)政承受能力。不僅最大限度降低建造成本，還為美國(guó)海軍爭(zhēng)取了充裕時(shí)間來(lái)選擇和更換裝備。三是優(yōu)化建造流程，提升建造效率，降低建造成本。四是提高初期合同中的偏低定價(jià)，調(diào)動(dòng)承包商技術(shù)創(chuàng)新和完成合同的積極性。

三、 對(duì)我軍事科研管理的啟示

美國(guó)日漸完善的軍事科研合同式管理體制，以及針對(duì)問(wèn)題及時(shí)糾偏和調(diào)整的舉措，可為我軍事科研項(xiàng)目合同式管理提供參考和借鑒。

（一） 完善科研項(xiàng)目合同式管理組織模式

目前，我軍科研合同式管理組織較為分散，管理標(biāo)準(zhǔn)不一。隨著國(guó)防和軍隊(duì)改革的進(jìn)一步深化，軍隊(duì)法制化管理水平的不斷提高，應(yīng)探索建立統(tǒng)一的、綜合型的軍事科研合同式管理機(jī)構(gòu)，對(duì)全軍科研合同實(shí)施全面的監(jiān)督、檢查和審計(jì)。一是增設(shè)法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等相關(guān)組織，行使管理職責(zé)，將集中規(guī)劃、分層組織與分散、靈活的技術(shù)開(kāi)發(fā)過(guò)程有機(jī)結(jié)合起來(lái)。二是推行矩陣式管理模式，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的工作聯(lián)系。將不同部門(mén)、不同專(zhuān)業(yè)的人員組合在一起，協(xié)調(diào)各部門(mén)工作，密切各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，簡(jiǎn)化工作程序，力爭(zhēng)縮短周期、降低費(fèi)用、提高效率。

（二） 指導(dǎo)軍事科研合同順利履行

在合同執(zhí)行過(guò)程中，指導(dǎo)鼓勵(lì)合同得以順利履行，是軍事科研過(guò)程的一項(xiàng)重要內(nèi)容，直接關(guān)系到能否保質(zhì)保量完成項(xiàng)目任務(wù)。一是通過(guò)選擇合適的合同類(lèi)型，將國(guó)防利益最大化。采取有效方法刺激、鼓勵(lì)承擔(dān)科研任務(wù)的科研院所或軍工企業(yè)等建立質(zhì)量管理體系。二是指導(dǎo)并監(jiān)督合同履行。合同委托方及駐廠軍代表應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。在重要節(jié)點(diǎn)檢查后，合同雙方還應(yīng)跟蹤評(píng)估后續(xù)合同履行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善軍事科研合同式管理制度

合同式管理是一個(gè)系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的過(guò)程。需要結(jié)合實(shí)際，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。因此，應(yīng)建立一套動(dòng)靜結(jié)合的管理制度。一是建立完善合同執(zhí)行的法規(guī)體系。運(yùn)用法治手段，增大軍事科研合同式管理力度，提高合同履約率，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益。二是建立靈活的反應(yīng)機(jī)制。改革現(xiàn)行合同式管理制度，以簡(jiǎn)化流程、提高效率；及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同履行中的問(wèn)題，積極采取應(yīng)對(duì)措施，督促其改進(jìn)。三是注重運(yùn)用仲裁手段解決合同糾紛問(wèn)題。對(duì)執(zhí)行合同中發(fā)生的違約現(xiàn)象，應(yīng)通過(guò)第三方進(jìn)行仲裁解決。