美軍依法推進戰略規劃的實踐考察

賈 盟

內容提要：美軍非常重視依法推進戰略規劃，在戰略規劃的法規體系建設、體制機制建設和程序管控等方面都做出了很多實踐探索，構建了較為成熟完善的戰略規劃體制，形成了相對穩定規范的戰略規劃制度機制。

軍隊戰略規劃，是對未來一個時期軍隊建設和軍事斗爭全局進行的籌劃設計和部署安排。①參見趙小卓：《美軍戰略規劃的體制、機制及特點》，載《中國軍事科學》，2013（1），130頁。從世界范圍看，美國非常重視依法推進軍隊戰略規劃，無論在理論研究、體制改革、制度機制建設方面，還是規劃制定、實施和評估的具體實踐中，都投入了巨大精力，對實現戰略規劃的科學化、正規化、合理化進行很多探索，并為美軍建設發展和遂行全球作戰任務提供了有效的戰略支撐。

一、強化戰略規劃的頂層法律保障

為保證軍隊戰略規劃科學合理、方向正確，美國歷來注重依法進行頂層設計，始終堅持“先立法后行動”的理念，在國家基本法律層面對戰略規劃加以規范。

美軍歷次軍事改革均是立法先行、依法而動，對于重大組織體制的調整都是通過法定程序，經相應的立法機構審批，以頒發法規修正案的形式予以實施。比如，當前美軍領導指揮體制備受推崇，其形成的過程伴隨著改革的利益調整和各方勢力的競爭博弈，《國家安全法》通過多次修正，才使改革中的矛盾得到調和、復雜的關系得到理順，也使現代美軍戰略規劃組織結構的確立具備了深厚而又堅實的法理基礎。

《美國法典》第50卷“戰爭與國防”第2452條規定，明確了規劃、計劃、預算系統（Planning Programming Budgeting System, PPBS）在戰略規劃中的合法地位。美軍PPBS能夠正常運轉，離不開法律的支撐與規范。以預算環節為例，每年的國防預算要經國會批準生效，這樣預算本身就具有了法律的特質，不得隨意更改，需要嚴肅執行、專款專用，具體體現為：國防經費撥付設置了明確的權限，不得突破，規定了具體程序，不能簡化和省略；預算的追加和項目調整也必須按照法定的程序進行，還要經由國會審批。以上這些要求，在年度《國防授權法》和《國防撥款法》等法律中都有明確規范條款。

另外，美軍開展作戰行動、購買武器裝備等也有相應的法律文件或條款進行規范。以上這些立法行為，實際上是將美軍建設發展規劃上升到了國家基本法律規范層面。

二、運用法治方式構建戰略規劃體制

20世紀60年代之前，美軍長期實行“軍種主導、分散決策”的基數預算制度①參見付征南：《美軍戰略管理體制改革的啟示》，載《參考消息》，2015-12-08。，國防費用按比例分攤給軍種，具體開支計劃與研制項目由軍種獨立審定。因此，軍種相互之間為爭奪預算項目而產生嚴重內耗，發生了1949年“海軍上將造反”事件，還出現了三大軍種同時研制出三十多種型號戰術導彈的情況，對美國國防建設的整體效益造成很大負面影響。經過多次立法變革、機構調整和系統優化，美軍確立了軍政、軍令相對分離的領導指揮體制。1962年，新任國防部長麥克納馬拉積極引入現代企業管理經驗，對國防管理機構實行全面改革，建立了PPBS，從而形成了多部門協調配合、共同負責的戰略規劃組織管理體制。

根據美國的法律規定，美軍的戰略規劃由總統、國防部長、參聯會主席及其他成員、聯合參謀部、各軍種部、各聯合總部及所屬軍種司令部、下屬聯合參謀部、聯合特遣部隊的戰略規劃與政策部門和國防部有關部門共同負責。其中，國防部是美軍戰略規劃的主體，國防部長、常務副部長和參聯會主席，是美軍戰略規劃機構中的核心人物，在戰略規劃中發揮著關鍵作用，美國年度《國家安全法》對其在戰略規劃中的具體職責作出了詳細規定，即便是高層領導，也必須按照法律要求履行職權。

從美軍戰略規劃的機構設置來看，可分為戰略規劃機構，戰略計劃實施機構和戰略咨詢、協調、監督檢查機構。三大機構進一步細分成相應下屬部門和輔助單位，確保具體職責能夠有效向下傳導。這種嚴密的規劃組織機構體制，為開展戰略規劃提供了有力組織保證。法律還對三大機構各個層級、各個部門及其相關人員在戰略規劃中的具體職責和權力也進行了明確規定，使美軍戰略規劃組織體制能夠上下銜接、職能清晰、責任明確，規劃部門人員各司其職、依法辦事，整個系統運轉反應靈敏，各個環節都在法治化的框架下運行，從而實現了美軍戰略管理的高效率、高效能、高效益。

三、重視發揮程序管控在戰略規劃中的功能作用

美軍重視依靠法律手段推進戰略規劃各環節工作，靠制度化、標準化運作，形成相對固定的戰略規劃運行機制，確保程序合法。在美軍戰略規劃全過程中，通過依法制訂規劃計劃，依法推動規劃執行落實，依法評估規劃質量效益，實施對軍隊建設和軍事力量運用的全過程、全系統控制。

美軍戰略規劃在重要領域已形成相對固定的運行機制，主要包括：聯合戰略規劃系統，規劃、計劃、預算與執行系統（Planning Programming Budgeting & Execution System,PPBES），國防采辦系統以及聯合作戰規劃與執行系統。這四個系統，將國家軍事戰略目標、戰略需求、軍事能力調配、作戰方案制訂和實施、教育訓練、重大武器裝備項目研發以及軍事資源保障有機連接起來，構成了美軍戰略領導管理和指揮控制的主要框架和運作流程。②參見呂德宏：《從思想到行動——解讀美軍戰略規劃》，42頁，北京，長征出版社，2008。

為突破既有利益格局和體制性障礙，進一步加強對戰略規劃程序的嚴格管理，提升戰略規劃的運行效益，美軍積極貫徹集中領導管理原則，自上而下建立起戰略規劃的控制機制。美軍戰略規劃中積極推行的PPBES本身就具備檢查督導功能，由其形成的監督檢查宏觀系統同穿插在各個階段、各個層次的檢查督導一起，構成了完整的戰略規劃運行監督管理體系。國防部負責把握軍費預算的大政方針、規劃計劃，以及三軍通用和軍種重大項目，參聯會、各軍種與聯合司令部、首席管理官，分別負責戰略咨詢、戰略計劃與實施、監督與檢查，自上而下分工明確、一體運作。

從外部監督機制看，國會監督、社會監督、媒體監督等多種途徑多管齊下。前面已經提到，美軍每一項重大戰略規劃計劃的出臺都要經過國會審查，要在國會進行調查、聽證和辯論，否則，就不具備法規效力；規劃計劃在執行中，也要主動接受國會的監督和審查，以有效防止和減少貪污腐敗問題；媒體在社會中處于超然的地位，能夠以其特殊的方式對民眾和國家當局施加壓力、產生影響，繼而對軍隊戰略規劃體制改革和具體決策起到監督作用。

在內部監督機制方面，美軍建立起了覆蓋國防部、參聯會、各聯合作戰司令部三級領導指揮機構的督導檢查體系，分別設立負責各個部門和領域的督導檢查領導崗位，組織開展督導檢查工作，具體負責全方位、多角度監督檢查國防部政策執行情況和美軍戰略規劃體制機制運行情況。沒有法律和行政關系的調整，就無法實施有效的規劃。美軍通過依法推行全過程全領域控制監督，能夠做到及時發現問題、進行反饋、做出調整，從而保證了戰略規劃的程序化、標準化運行。