加強新時代國防動員建設研究

王亞平

內容提要：貫徹黨的十九大關于“完善國防動員體系”的精神，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平強軍思想為指導，著眼服務國家總體安全戰略、保障戰區戰略方向安全需求，適應遂行支援保障作戰、搶險救災、維權維穩任務需要，把準新時代國防動員擔負的職能任務定位，理清新時代國防動員面臨的主要矛盾問題，提出新時代國防動員建設的基本思路。

黨的十九大報告指出，要完善國防動員體系。成立軍委國防動員部，是習主席親自領導推動的本輪國防和軍隊改革的重要內容之一。軍委國防動員部的成立，為加強黨對國防動員工作的集中統一領導，完善國防動員體系，創新發展人民戰爭思想，提供了堅強的組織保證。在“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的領導指揮管理體制下，國防動員應樹立與之相應的指導思想，聚焦應戰應急，強化主責主業，統籌布局，創新路徑，從貫徹國家戰略、服務軍事戰略、保障戰區和軍種戰略的高度，全面籌劃、扎實推進。

一、新時代國防動員擔負的職能任務

新時代，隨著國家利益的拓展、聯合作戰樣式的演變、軍民融合戰略的全面推進，國防動員必須清晰準確地確定職能任務定位。

（一）支援保障武裝力量作戰行動的應戰動員。國防動員是戰爭的產物，“與生俱來”的職能就是服務保障戰爭。在新時代，國防動員姓軍為戰的職能更加突出，特別是在我國總體安全形勢嚴峻復雜的情況下，國防動員必須以應戰為本，牢固確立備戰打仗的指向，平時按規劃建設、按方案準備，戰時按需求動員、按命令保障。

（二）處置突發事件、遂行維權維穩非戰爭軍事行動的應急動員。地方黨委軍事部、應急應戰指揮部的職能定位和力量屬性，決定了“急時應急”是國防動員系統必須履行的職責、必須完成的任務。新時代，傳統安全威脅和非傳統安全威脅交織，極端天氣多發易發，維權維穩任務繁重，國防動員必須對接地方應急管理，使情報信息收集、突發事件預警、應急行動處置同步協調、一體聯動。

（三）按規劃推進國防動員建設、服務經濟社會發展的融合動員。堅持“務軍”與“為民”相統一，發揮軍民融合的戰略統領作用和動員準備的需求牽引作用，推動國防建設與經濟建設協調發展，強化雙向思維，謀求建設雙贏，按規劃推進重點項目和各領域各行業的國防動員建設，助推地方經濟結構調整、發展方式轉變，聚集國防動員潛力，增強國家戰爭實力。

二、新時代國防動員面臨的主要問題

國防動員是人民戰爭思想的重要載體，是推動國防建設與經濟建設融合協調發展的重要平臺。但是，由于需求牽引和目標導向不夠明確、領域拓展力度不夠、結構性矛盾突出、地區經濟發展差異，全國國防動員建設發展很不平衡，不同程度地存在黨政領導重視程度不夠、規劃布局不科學、機構設置不規范、運行機制不完善、方法手段落后等問題，制約著國防動員建設的成效。

（一）職責界定不夠清晰，任務需求不夠明確，地方黨政領導推動國防動員建設缺少具體抓手。現行法規制度明確了國家、地方各級黨政領導抓國防動員建設的職責，但缺乏操作性的標準要求。一些領導干部對國防動員的內容范圍、職責要求不甚了解，認為完成年度征兵任務、落實年度民兵整組，動員工作就完成了、到位了，真正意義上的國防動員停留在一般號召上，沒有剛性指標和具體抓手，存在虛化現象。另外，長期的和平環境，導致軍隊和平積弊嚴重，有的把備戰打仗簡化為單純的軍事訓練，立足自身關起門來搞建設，沒有把國防動員作為重要支撐納入備戰打仗，提不出清晰具體的動員需求，地方黨委政府部署國防動員建設，缺少明確的目標牽引，缺少實在管用的抓手。

（二）機構設置不夠規范，人員編配到位率不高，導致領導力弱化，作用發揮不明顯。現行法規制度明確了從國家到地方各級國防動員委員會和相關專業動員辦公室的編設要求，但國動委“議事協調”的職能定位，與國防動員融合軍地兩個領域、事涉多個行業系統、具備應戰應急兩種能力、協調落實任務重的職能要求差距較大。各專業動員辦公室設是設了，但具體怎么設置、人員怎么編配、合署辦公怎么落實，沒有統一規范。另外，還存在軍地領導變動頻繁，國動委和專業動員辦公室人員調整不及時的問題，無形中虛化了組織機構，弱化了黨委集中統一領導、政府推動落實的作用。

（三）整體建設規劃布局不合理，省域動員任務不明確，兼顧區域經濟社會發展不夠，制約了建設質量效益。國家規劃的總體布局和建設項目安排，雖然綜合考慮了各戰區戰略方向的安全形勢和應戰應急的保障需要，但對國防動員建設如何融入國家和省域經濟社會發展布局、如何適應產業結構調整、如何跟進重大項目安排，缺乏全局性、融合性的統籌規劃。尤其是我國幅員遼闊、地區差異大，但規劃沒有很好地兼顧區域經濟社會發展和動員潛力資源優勢，沒有依據地理位置和可能擔負的動員任務，分省域明確建設重點，沒有體現統籌規劃、分類建設的指導思想，落地落實成效受到很大影響。

（四）工作機制不健全，協調運行不順暢，推動建設難度大，任務落實效率低。國家層面，對動員組織指揮、保障需求對接、行業部門協調、建設項目落實、督導檢驗評估、聯合執法檢查等工作運行機制缺少統一具體規范。省域以下層級，沒有結合自身實際，進行制度機制的跟進配套，致使在實踐中，仍然主要靠感情、靠覺悟、靠協調、靠會議來推動落實，協調難度大，落實效率低。

（五）動員潛力指標體系龐雜，數據信息系統功能單一、技術落后，不能滿足精準、快速、高效動員的需要。整體指標體系既沒有按重要等級進行合理分類，也沒有明確潛力數據的更新周期。統計調查范圍脫離經濟社會發展、潛力資源極大豐富的實際，將許多一般性民用經濟指標納入潛力統計范圍，導致范圍過寬、數據過雜，保障急需的重點潛力指標淹沒在海量的一般性指標中，形成事實上的“信息垃圾”，統計調查工作量巨大。特別是國家層面，缺乏具備智能化輔助決策功能、實用好用的智慧動員信息系統，僅有的潛力數據信息系統功能單一、技術落后、軍地不兼容。

（六）法律法規過于籠統，上下銜接不緊，整體修訂滯后，與時代發展脫節，與依法動員背離。近年來，國家相繼頒布“國防動員法”“國防教育法”“人民防空法”等法規，但規定的很多內容停留在原則性要求的層面，對建設內容、落實主體、職責劃分、問責辦法、保障措施等缺少具體明晰的規定。一些骨干性法規沒有隨著時代發展進行修訂，加之地方性、行業性法規規章沒有跟進配套，至今沒有形成以《國防動員法》為母法，專項法規為子法，地方性、行業性法規為補充，上下銜接、完善配套的國防動員法規體系。

三、新時代國防動員的建設思路

新時代的國防動員建設，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平強軍思想為統攬，以服務國家總體安全戰略，保障戰區戰略方向安全需求，適應軍事力量走出去，遂行搶險救災、維權維穩任務需要，服務軍民融合發展戰略的使命任務為牽引，著眼構建與國防和軍隊現代化建設“三步走”戰略目標一致、具有中國特色的新型國防動員體系，加強組織領導，統籌戰略布局，融合推動建設，健全制度機制，為有效遂行應戰應急任務提供精準、高效、持續的動員支援保障，為服務全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢提供可靠支撐。

（一）堅持黨管國防動員，把黨的領導貫穿到國防動員建設的各領域全過程。一是國家層面，要研究制定黨管國防動員的制度規范，重點明確地方各級黨委主要領導兼任本級國防動員委員會第一主任，規范參加國防和軍隊建設專題培訓的內容、時間和要求，賦予各級黨委領導國防動員建設的具體權責。二是決策層面，貫徹軍民融合深度發展戰略，加強頂層設計和戰略籌劃，重點明確地方各級國防動員建設規劃必須對接國家戰略規劃和戰區任務，納入本級經濟社會發展規劃和行業產業發展計劃。三是執行層面，進一步規范地方黨委和省軍區系統領導雙向兼職的具體辦法，明確黨委抓落實的第一責任，量化國防動員建設的內容項目、責任主體、完成時限、標準要求。把國防動員建設成效納入黨委主要領導績效考評范圍，每年組織省軍區系統黨委第一書記黨管武裝述職，強化責任擔當，確保工作落實。

（二）綜合考慮省域動員任務、經濟社會發展現狀、動員潛力資源優勢，規范組織機構設置。一是強化領導功能。以提高國防動員的組織領導力、教育引導力、統籌協調力、快速反應力、綜合保障力為目標，合理界定政府與軍隊在國防動員中的職能，理順軍地相關部門在國防動員各領域、各環節的關系，提高國防動員組織領導的權威性。二是規范機構設置。統籌各級國防動員委員會與軍民融合委員會和應急管理機構設置，按照職能任務，統一明確成員單位。下設8個職能辦公室，在保證上下銜接、系統一致、專業對口的前提下，本著職能相通、有所側重，便于協調、利于落實的原則，將綜合、人武動員、政治動員（與國防教育辦公室合署辦公）、裝備動員4個辦公室設置在軍方；將國民經濟、交通戰備、人民防空、網絡通信4個辦公室設置在地方，分別指定軍地牽頭部門和組成部門。其中，實體化設置的綜合辦和政治動員辦公室實行軍地合署辦公，經濟動員、交通戰備、網信動員辦公室和兼職化設置的人武動員、裝備動員辦公室實行任務式協同辦公，人民防空辦公室作為政府組成部門按“三定”方案落實。三是落實人員編配。各層級職能辦公室的員額編配，依據動員任務輕重、潛力資源優勢、協調落實工作強度，區分實體化設置和兼職化設置、軍地合署辦公和任務式協同兩種情況，按照直接任務區、支援保障區、戰略支撐區規范3種類型，實行差異化配備。

（三）著眼戰略方向安全需求、區域地理位置優勢、支前保障任務特點，分類統籌規劃布局。建議將全國按3類區域統籌規劃，保證建設準備與任務需求銜接，構建重點突出、相互支撐、整體聯動的國防動員戰略布局。一是直接任務區突出首批動員能力。直接任務區，主要指與鄰國有領土領海邊界、存在潛在或現實威脅的沿邊沿海一線省區，對臺方向的東南沿海一線省區，首都重點防空區。要突出快速反應能力建設，滿足首批動員需要。按保障各戰略方向安全需求可能擔負的支前保障任務，圍繞健全動員支前組織領導機構、建強民兵應急力量和醫療救護、運輸投送、搶建搶修等專業保障力量，建設通用物資器材儲備基地，掌握重點潛力數據等內容進行規劃布局。二是支援保障區突出后續動員能力。支援保障區，主要指毗鄰直接任務區、潛在或現實威脅較小、地處戰役淺近縱深的內陸省區。要突出支援保障能力建設，滿足后續動員需要。按支援直接任務區可能擔負的后續動員任務，圍繞民兵應急力量和各類專業保障力量儲備、通用裝備物資器材征用、醫療救護基地建設、過境部隊保障能力等內容進行規劃布局。三是戰略支撐區突出持續動員能力。戰略支撐區，主要指遠離直接任務區、潛在和現實威脅小、地處戰略縱深的內陸省區。突出戰略支撐能力，滿足持續動員需要。著眼戰爭規模擴大、持續時間延長、資源消耗增多、在直接任務區和支援保障區動員資源枯竭時可能擔負的戰略支援保障任務，圍繞兵員、應急生產能力、戰略物資器材、特種專業力量、戰略投送能力等儲備,新質動員力量建設等內容進行規劃布局。搶險救災、維權維穩的應急能力建設規劃，由各省依據國家總體建設規劃，結合省域實際規劃布局。

（四）充分發揮國防動員系統的體制優勢和組織優勢，以軍民融合推動國防動員建設。軍政一體、雙重領導、聯結軍地，是國防動員系統的突出優勢。要借力軍民融合，推進國防動員建設，培育和積蓄國防動員潛力。一是融合建設規劃。堅持提高動員力與發展生產力相統一、應戰準備與應急使用相協調，充分考慮雙向需求，高度體現融合要求，努力拓展建設規劃融合的廣度和深度，做到“三個納入”：將國防動員和后備力量建設納入經濟社會發展總體規劃，通盤謀劃、一體設計、統抓統管，使動員工作與其他工作目標任務相配套、發展思路相協調、資源利用相補充；將國防設施及戰場建設納入當地基礎設施建設體系，公路、鐵路和橋梁建設兼顧大型軍事裝備的通行，城市重要設施建設具備綜合防護和抗打擊功能，民用信息技術開發預留軍用接口，真正使國防建設與經濟社會發展協調推進、有機融合；將國防動員各項保障納入社會保障體系，著力解決民兵預備役人員的社會保險、社會福利、基本養老、基本醫療、最低生活保障等問題，調動廣大民兵預備役人員履行國防義務的積極性。二是統建力量隊伍。以應戰應急任務為牽引，推動國防動員體系與應急管理體系有機融合，完善“雙應”一體的國防動員平戰銜接體系。堅持力量隊伍統編，國防動員系統主要規劃支前保障、維權維穩及專業保障力量建設，應急管理系統負責組織地方應急救援力量建設，兩個系統聯合制定力量隊伍編組方案，合理確定專業種類、布局結構、數量規模和標準要求，切實形成專業齊全、軍地通用、精干高效的應戰應急力量建設布局。堅持裝備器材統配，按照軍地互補、保障急需、通專結合的要求，制式裝備納入軍隊統一保障計劃，應急裝備融入地方渠道統籌解決，通用裝備依托社會資源預征預儲，全面落實裝備器材配備。堅持訓練演練統管，按照以戰牽建原則，推動國防后備力量訓練納入戰區聯訓聯演體系；發揮軍民融合優勢，依托行業系統和任職崗位，大力推行基地化、模擬化、網絡化訓練，切實增強兩大力量體系聯合應戰、協同應急能力。三是共享科技資源。堅持軍事優先、軍為首要的原則，突出國防科技和武器裝備領域的軍民融合，推進國防動員向網絡空間、空天深海、人工智能、大數據、云計算、物聯網等新型領域拓展，搞好航天偵察、網絡信息、電磁頻譜、人工智能等新型動員力量建設。四是共抓國防教育。把國防教育融入經濟、政治、文化、社會建設和社會主義核心價值觀教育，納入各級領導班子和干部隊伍理論學習、各類學校素質教育和培訓、新農村建設等領域，擴大國防教育普及率。發揮各地的特色歷史資源優勢，利用部隊開放日等軍事資源，依托“青年民兵之家”、全民國防教育基地和愛國主義教育基地，把弘揚優良傳統、培育優良作風納入主流媒體宣傳計劃，推動形成人人關心國防、支持國防、建設國防的強大合力。

（五）以建立健全制度機制為抓手，推動新的國防動員體制高效運行、任務有效落實。一是建強軍地聯合指揮機制。推動國防動員融入聯合作戰體系，對應軍委—戰區—任務部隊指揮體制，立足支援保障的功能定位，按照“小核心、大外圍”的編組模式，構建以軍委、戰區兩級聯指中心國防動員要素和省級國防動員指揮機構為“小核心”，以國家、省級國防動員委員會為“大外圍”的國防動員聯合指揮體系。“小核心”專司動員籌劃、組織指揮，其中，軍委、戰區聯指國防動員要素負責匯總提報需求，省級聯合指揮機構負責對接需求、分解任務。“大外圍”專司動員實施，落實動員任務，實現“指揮鏈”與“動員鏈”無縫鏈接。二是健全保障需求對接機制。從完善需求項目入手，按照打仗首需、保障急需、持續多需3個層級，區分通用裝備器材、生活保障物資、專業保障力量等類別，將現行動員潛力指標轉換為資源潛力目錄清單，提供給戰區和軍兵種部隊。戰時，戰區和任務部隊根據行動保障需要，采取“自助點餐”方式提報需求，解決需求提報不規范的問題。從規范提報程序入手，按照建制保障、聯勤保障、支援保障3個順序，區分戰區和任務部隊2個層級，依據各類裝備物資器材的消耗標準，逐級自下而上測算需求、自上而下審核認定，匯總形成支援保障需求清單，解決需求多頭提報、數據失真的問題。從明晰對接關系入手，按照戰區聯指國防動員要素—省級國防動員指揮機構—戰區聯勤保障部隊或任務部隊的流程進行對接。三是規范工作運行機制。按照黨委集中統一領導、國動委（軍民融合委）統籌協調、政府依法主導、軍地有關部門按職能分工抓落實的新型動員工作格局，建立國防動員工作會議、國動委辦公會議、專項工作會議、聯絡員會議制度，總結部署建設任務，研究解決重點難點問題。依據國防動員建設總體規劃和專項規劃，建立分工負責、對口協調、請示報告、協同推進制度，加強落實過程控制，保證建設質量和標準。依據相關法律法規，進一步優化動員潛力統計調查制度，明確軍地相關單位和部門統計調查責任，核準核實資源潛力。建立國防動員準備檢驗評估制度，國家每5年，省、市每3年一個周期，采取綜合檢驗評估和專項檢驗評估兩種方式，對國防動員規劃計劃落實、重大項目建設、資源潛力統計調查、應急動員準備等情況進行檢查考評，提升國防動員準備實效。

（六）借力智慧城市建設，構建基于物聯網、云計算、大數據等新興技術的智慧動員系統。堅持以戰牽建、建為打贏，軍地一體、平戰結合的原則，綜合運用物聯網、云計算、大數據、互聯網+、人工智能、異構數據交換等新興技術，構建智慧動員系統。一是集成數據“一張網”。打通軍地數據互通壁壘和行業領域數據鏈路，開設服務經濟建設和支援保障打仗的數據交互通道，建立縱向貫通各級國動委、橫向連接軍地有關部門的國防動員潛力數據網絡，推動行業資源數據向動員潛力數據的自動轉換和動態更新，實現軍地智能協同、數據高效流轉。二是整合潛力“一個庫”。區分首批動員、后續動員、持續動員3個等級和動員順序、動員規模、動員頻率3個維度，優化簡化國防動員潛力指標體系，采取定向采集、定期更新、自動推送、實時抓取等多種方式，通過對數據的智能化分析處理，構建涵蓋國民經濟、人民武裝、交通戰備等動員領域的潛力資源數據庫，實現數據的標準化、統一化。三是構建指揮“一平臺”。以國防動員大數據為支撐，以智能計算為基礎，以精確調控為手段，搭建動員態勢“一圖顯示”、動員實施“一網控制”的國防動員指揮平臺，實現動員需求實時可知、資源潛力實時可視、實施過程實時可控、保障績效實時可評，為精準、快速、高效、持續的動員保障提供智能化輔助決策。

（七）適應全面依法治國、依法從嚴治軍要求，強化法治思維，依法推進國防動員建設。一是健全配套法規規章。緊跟經濟社會發展和強軍興軍進程，研究制定國防動員領域立法規劃，做好“立改廢釋”工作，推進《國防動員法》《兵役法》等國家骨干法律法規修訂。加快國防動員重點領域專項立法進程，指導省區和行業系統跟進配套地方法規、行業規章，建立上下銜接、系統配套的國防動員法規體系，確保國防動員有法可依、有章可循。二是強化法規規章執行。把國防動員法律法規納入全民普法宣傳教育，突出抓好各級黨政領導、國防動員工作人員、承擔動員任務行為主體的國防動員法律法規學習。規范平時國防動員建設和戰時動員支前保障的組織領導、行為主體、職責權限、程序方法、保障措施，推動黨政領導依法決策、軍地相關部門依法組織、承擔任務單位依法落實、行為主體依法參與，保證平時國防動員建設、戰時動員實施依法依規運行。三是軍地聯合執法檢查。研究制定聯合執法檢查標準，進一步規范軍地聯合執法檢查的責任主體、內容范圍、程序方法、結果運用。成立由人大、監察、司法和軍地相關業務部門參加的軍地聯合執法檢查組，對各級各類國防動員工作人員、任務單位、行為主體執行法律法規情況進行全面檢查，嚴格問責追責，推動國防動員依法建設、依法組織、依法實施。