“拼湊應(yīng)對”：雙重邏輯下基層干部扶貧行為
——以豫南G鎮(zhèn)為個案的探討

張 雨

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

精準扶貧實施以來，我國扶貧工作取得重大成就。但與此同時，扶貧工作中的問題也日漸突出。學界普遍認為精準扶貧的核心要義“扶真貧、真扶貧”在實踐中被曲解，在識別中存在區(qū)域排斥[1]、規(guī)模控制[2]等不精準現(xiàn)象；在幫扶中存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與地方實際不相符[3]、扶貧資源精英捕獲[4]的現(xiàn)象；在管理中存在貧困戶信息收集不全、致貧原因不清[5]等動態(tài)化管理缺失的問題；在考核中存在基層干部基層布景應(yīng)對上級檢查的策略性應(yīng)對現(xiàn)象[6]。

學界從3個不同的路徑對精準扶貧實踐中存在的問題進行了解釋：①運用中央—地方—村莊的分析框架進行分析，認為是中央監(jiān)督不充分，事權(quán)下沉地方，村莊代理人角色弱化導致了扶貧問題的出現(xiàn)[7]；②從鄉(xiāng)村治理視角出發(fā)，認為是鄉(xiāng)土社會的模糊性、小農(nóng)生存?zhèn)惱淼木窒扌浴⒒鶎咏M織困境[8]、村莊權(quán)威缺失、村民自治不足[9]等導致扶貧問題的出現(xiàn)；③對精準扶貧政策進行解讀，認為政策本身存在明顯的悖論[10]。

已有研究對扶貧中存在的問題及導致問題出現(xiàn)的制度、組織、政策、文化成因進行了細致、全面的研究，但依然留下了可供開拓的空間。當前對精準扶貧的研究缺乏對扶貧工作中的行動者——基層干部行為的研究，政策執(zhí)行者對政策成效有著至關(guān)重要的作用。通過2017年7月對豫南G鎮(zhèn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層干部在扶貧工作中存在一個突出的行為現(xiàn)象——“拼湊應(yīng)對”。基于此，筆者對基層干部扶貧中的“拼湊應(yīng)對”行為展開研究，描述基層干部“拼湊應(yīng)對”行為在扶貧中的表現(xiàn)、后果，導致基層“拼湊應(yīng)對”行為的雙重邏輯，最終提出思考和建議。

1 “拼湊應(yīng)對”：基層干部行為的一個理論解釋

關(guān)于基層政府及干部行為，存在2個相互矛盾的現(xiàn)象，一方面基層政府爭相參與“政治錦標賽”[11]、積極招商引資、大力發(fā)展經(jīng)濟，積極踐行國家各項政策、對上級任務(wù)高度敏感；另一方面基層政府及官員在政策執(zhí)行中存在策略主義[12]、選擇性執(zhí)行[13]等應(yīng)付式的行為。為了更好地解讀基層干部行為表現(xiàn)的機制，周雪光[14]在林德布羅姆關(guān)于官員行為理論的基礎(chǔ)上提出了“拼湊應(yīng)對”的行為模式理論。

漸進決策模式的創(chuàng)始人林德布羅姆首先提出了運用“拼湊應(yīng)對”的行為模型來描述政府官員在政策執(zhí)行中的抉擇、執(zhí)行特征。林德布羅姆認為政府官員是具有有限理性的人，而不是全面理性決策模式中強調(diào)的人具有完全理性的特質(zhì)，政府官員對信息的收集和加工能力受環(huán)境、自身條件、知識等的限制，其做出的決策是相對理性的。因此，與傳統(tǒng)的理性決策模式不同，林德布羅姆強調(diào)“漸進調(diào)試的科學”，即決策者應(yīng)該采取漸進的有限比較的方式來做出選擇，在決策過程中，政府官員的行為表現(xiàn)出一種“漸進搜尋”和“反復調(diào)整”從而解決問題的特點，其會根據(jù)當前面臨的直接壓力采取最有效的短期可行行為。由于注意力及找尋可行方案的能力有限，會導致政府官員對最有效率、最有效能的重要方案的忽視。

周雪光[14]認為林德布羅姆描述的政府官員與我國基層官員有諸多相似之處，他們都處在科層制之下，面臨著多維壓力，信息處理能力、政策方案評估和選擇能力有限，因此，對我國基層官員的分析可以借鑒林德布羅姆的“拼湊應(yīng)對”行為模型。但是林德布羅姆描述的是具有決策權(quán)的官員，而我國的基層官員自主性相對受限，其主要工作是完成上級下達的各項指標任務(wù)。周雪光[14]將基層的“拼湊應(yīng)對”歸納為采取臨時的應(yīng)對策略，關(guān)注短期目標，在過程中因條件變化而不斷調(diào)整策略，因此表現(xiàn)出前后不一致的行為軌跡。

2 精準扶貧中基層政府“拼湊應(yīng)對”行為表現(xiàn)

G鎮(zhèn)位于河南省級貧困縣L縣，2016年初精準識別出貧困戶912戶，貧困人口3 335人，其中貧困村5個，貧困人口發(fā)生率為6.26%，高于L縣平均水平5.5%。縣里規(guī)定G鎮(zhèn)在2018年實現(xiàn)本鎮(zhèn)現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧。G鎮(zhèn)成立了脫貧攻堅指揮部，明確了10個專班具體負責脫貧工作。全鎮(zhèn)形成了黨員干部、人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、駐村干部全力扶貧的脫貧攻堅緊張局面，基層干部爭分奪秒地完成上級下達的扶貧任務(wù)指標。然而在對G鎮(zhèn)進行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，在熱鬧非凡的扶貧場景下是基層干部的拼湊應(yīng)對式扶貧行為，具體體現(xiàn)在對貧困戶的幫扶和貧困村“摘帽”中。

2.1貧困戶幫扶中的“拼湊應(yīng)對” 首先，將扶貧工作隊的物質(zhì)幫扶或社會物質(zhì)捐贈轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金收入。G鎮(zhèn)計劃在2016年實現(xiàn)1 372人脫貧，在年度扶貧任務(wù)壓力下，基層干部將社會各界及幫扶工作隊的物質(zhì)幫扶資料轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金收入計入貧困戶年度收入中充數(shù)。如竹竿村貧困戶LDK2016年家庭收入統(tǒng)計中：教體局第一次送來春耕物資，計200元；教體局第二次送來雞飼料1袋、被子1床，計200元；教體局第三次送來菜種、雞飼料，計200元。“去年(2016年)教體局之所以在年底又來了兩次是因為這家貧困戶是2016年預(yù)脫貧貧困戶，但是快到年底的時候我們稍微算了算，他家的年人均純收入還缺幾百才能達到縣里規(guī)定的3 018元的脫貧標準，所以教體局就多來了兩次，隨便買點東西，誰也不會去計算他送的東西到底值多少錢。這樣貧困戶不就脫貧了嘛”(訪談記錄村干部ZF2017-07-12)。

其次，利用空殼合作社“帶動”貧困戶轉(zhuǎn)移就業(yè)，實現(xiàn)收入增長。鑒于縣里對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實現(xiàn)脫貧的人口數(shù)目有明確規(guī)定，G鎮(zhèn)需要通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實現(xiàn)2 097人脫貧。于是G鎮(zhèn)部分村莊就將貧困戶劃分到村莊內(nèi)不同的合作社或企業(yè)中轉(zhuǎn)移就業(yè)。部分企業(yè)雖然與政府簽訂了幫扶協(xié)議，明確了幫扶人數(shù)和責任，但實際上貧困戶并未在企業(yè)工作。“我們村路邊上有一個合作社，其實是村里面私人辦的魚溏掛著合作社的名字，雖然貧困戶幫扶計劃中寫明這個合作社幫扶8戶貧困戶，但其實這8戶貧困戶從來沒上過班，也沒掙過錢，上面來檢查前，跟他們說說互相背一下名字”(訪談記錄村干部YH2017-07-13)。

2.2貧困村“摘帽”中的“拼湊應(yīng)對” 貧困村退出主要考察貧困村的貧困發(fā)生率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村集體經(jīng)濟收入等情況。下面以G鎮(zhèn)的史河村為例說明基層干部在幫助貧困村“脫帽”中的“拼湊應(yīng)對”行為。

史河村建檔立卡前集體經(jīng)濟收入為0，農(nóng)民人均純收入6 164元，2014年建檔立卡時貧困發(fā)生率為7.59%。2015年末貧困人口21戶75人。為了幫助史河村在2016年實現(xiàn)脫貧目標，基層政府及官員從考核的各個層面做出了不同程度的“努力”。首先，正如“2.1”分析所示，經(jīng)過村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的多番“拼湊應(yīng)對”，史河村2016年脫貧13戶44人，貧困發(fā)生率降到1.51%，達到縣貧困村脫貧標準。其次，為了使該村集體收入達到縣里規(guī)定的4萬元脫貧標準，基層干部“創(chuàng)造”了村集體水面出租費用收益9 600元；與竹竿村、朱湖村合作建設(shè)蔬菜大棚發(fā)包收益6 000元。“村集體水面出租是鄉(xiāng)里面領(lǐng)導聯(lián)系村里一個魚塘的承包商，跟他簽訂一個假協(xié)議，轉(zhuǎn)賬照常進行，錢鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，上級檢查完后村里再還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。蔬菜大棚的發(fā)包收益也是鄉(xiāng)里面聯(lián)系好的，跟那兩個村主任說好，把這筆錢先轉(zhuǎn)到村里，到時候再返還”(訪談記錄村干部NX2017-07-14)。再次，村莊中需要有特色產(chǎn)業(yè)，史河村上報的特色產(chǎn)業(yè)是縣扶貧辦通過財政專項扶貧資金投入的建設(shè)規(guī)模為1 200 m2的肉牛養(yǎng)殖場。“肉牛養(yǎng)殖場目前正在開工中，項目資金為49萬元，但是現(xiàn)在已經(jīng)花費60萬元了，后續(xù)我們繼續(xù)籌資，看能不能籌到，走一步看一步吧，先把考核難關(guān)渡過再說”(訪談記錄村干部ZI2017-07-14)。

無論是對貧困戶幫扶還是貧困村“摘帽”，基層干部都普遍采用“拼湊應(yīng)對”的行為策略，所有的扶貧工作根據(jù)上級考核檢查推進，導致基層扶貧中的“數(shù)字、文本脫貧”，扶貧的形式主義問題依然突出存在。

3 基層扶貧“拼湊應(yīng)對”行為產(chǎn)生機理分析

基層扶貧中的“拼湊應(yīng)對”行為是其所面臨的雙重官僚制邏輯相互作用下的策略選擇。

3.1壓力型體制下完成任務(wù)的邏輯自古以來，中央集權(quán)制就是我國官僚體制運作的顯著特點，我國官僚體制在很大程度上是以自上而下的指令為中心而設(shè)置的，呈現(xiàn)出顯著的壓力型體制特征。雖然改革開放后，中央將部分權(quán)限下沉給下級政府，但是惟上是從、完成上級的指令任務(wù)依然是下級的首要職責。官僚制內(nèi)的權(quán)威關(guān)系是以向上負責制為重要特征的，下級官員的升遷、政治命運都掌握在上級領(lǐng)導手中，完成上級布置的任務(wù)是下級所有工作的首要目標。對于上級政府及領(lǐng)導而言，能夠更好地執(zhí)行上級指令、不忤逆上級意圖的官員都是“有前途、有潛力的好苗子”；不能如期完成上級任務(wù)的官員都被認為是無能之輩，其仕途將會大受影響。因此，對于基層干部而言，不僅要完成標準任務(wù)，還要盡量超額完成，不僅要超額完成，還要提前超額完成，超額越多證明工作做得越好，越能得到上級的認可和賞識。然而，完成任務(wù)的邏輯并不意味著基層干部會如實執(zhí)行政策，面對自上而下的高強度任務(wù)壓力，基層干部會選擇性執(zhí)行、扭曲執(zhí)行、敷衍執(zhí)行政策甚至阻截政策執(zhí)行。因此，扶貧工作中才會出現(xiàn)鄉(xiāng)村聯(lián)合造假、熱衷于對貧困戶幫扶形式化的扶貧行為，采取象征性的行為，通過拼湊應(yīng)對來制造扶貧工作成效較好的假象，甚至不惜用短期工程項目損害村莊長期發(fā)展。

3.2績效考核制下獲得激勵的邏輯設(shè)計出對組織成員具有良好、恰當?shù)募顧C制是所有組織中的管理者必須做好的事情，政府組織中的管理者也不例外。改革開放以來，中央實行了多次行政體制改革，對政府組織中的人事制度、績效考核制度、升遷制度等激勵機制進行了多次改革，績效指標的設(shè)計向數(shù)字化方向全面發(fā)展。對基層政府扶貧工作的考核也均采取數(shù)量化指標來衡量，實行月度檢查和年度檢查相結(jié)合的方式，對基層政府的扶貧工作成效按照考核所得分數(shù)排名，排在末位的基層政府官員將會遭受上級領(lǐng)導的約談。對于扶貧工作成績突出的干部，市、縣均采取不同程度的獎勵措施，包括政治榮譽和升遷獎勵。然而這種激勵機制只看過程不看結(jié)果，對基層干部在完成任務(wù)過程中采取的努力程度有所忽視，而基層干部的工作努力程度與任務(wù)最終完成情況可能并不相匹配。在這種情況下，激勵機制的邏輯就會導致基層干部熱衷于表面工作，熱衷于建設(shè)讓上級領(lǐng)導直觀感受到基層努力的政績工程，熱衷于短期效益的實現(xiàn)。官僚制邏輯下的激勵機制，由于難以有效探測基層干部行為的有效性，只能探測到其表面性的行為，不利于各基層干部的公平競爭。

在雙重邏輯中，居于主導地位的是完成任務(wù)的邏輯，對于基層干部而言，不能如期按時完成任務(wù)的后果是非常嚴重的。因此，為了完成任務(wù)，各部門會采取弄虛作假的方式制造表面上合理、合情的文件材料，以滿足上級的需求。然而，這樣將會導致基層干部的象征性扶貧行為得到了上級的表揚，而其實際的努力程度與其獲得的結(jié)果并不相匹配。這就產(chǎn)生了完成任務(wù)的邏輯與激勵機制之間的矛盾。

4 結(jié)語

2020年之前實現(xiàn)現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧是全面建設(shè)小康社會的必要環(huán)節(jié)。十九大期間，習近平總書記再次強調(diào)了脫貧攻堅的重要性，而當前基層扶貧工作中存在的“拼湊應(yīng)對”行為，無疑會消解精準扶貧政策成效。

基于上述分析，提出幾點政策建議：上級官員在制定扶貧任務(wù)時應(yīng)基于基層實際情況，不能全憑上級的“美好愿望”逼著基層官員實行扶貧開發(fā)的“大躍進”；加快建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)民生服務(wù)平臺，構(gòu)建扶貧與醫(yī)療、社保、救助等公共服務(wù)部門的綜合管理信息系統(tǒng)，助推精準扶貧走上“云端”；構(gòu)建更加合理的扶貧績效評估體系，運用新公共服務(wù)理論將公民視為顧客的理念，將貧困戶及村民的滿意度與評價納入對基層干部的考核中，構(gòu)建基層干部與貧困戶責任-利益連帶關(guān)系，加強基層干部與村民之間的連接關(guān)系。

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