國家公園最嚴格保護制度構建的探討

黃德林，趙淼峰，張竹葉，孫雨霖

(1.中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443002)

黨的十九大報告提出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，其中強調“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。黨的十九大報告中清晰地體現了黨和國家對生態文明建設是高度重視的，其態度是一貫的，并將毫不猶豫地繼續堅持。同時，也體現了國家公園建設是我國生態文明體制改革中的重要舉措。《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)在黨的十九大召開前夕公布，將未來中國國家公園體制建設的頂層設計和盤托出，其具體要求與十九大報告緊密相關，《總體方案》中將“實行最嚴格的保護”作為重要建設要求進行了規定，與十九大報告中提出的對生態文明建設的要求是一致的。這是對保護自然生態系統和自然遺產資源的重要性與必要性的清醒認識，體現了黨和國家對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度，是推進生態文明建設和生態文明體制改革的重要舉措。在生態文明建設體制不完善、機制不健全、法治不完備的當下，探索“實行最嚴格的生態保護制度”的困難是可想而知的，在短時間內將其全面鋪開甚至會導致事倍功半的效果。因此，需要通過國家公園體制的試點，積累經驗，探索出一套具有中國特色的“最嚴格的生態保護制度”，并在實踐中不斷完善。

針對國家公園最嚴格保護制度的多維度的相關問題，本文將從國家公園實行最嚴格保護制度的必要性和迫切性、國家公園作為頂層設計與其他類型自然保護地的區別、實行最嚴格的“源頭”保護制度、實行最嚴格的準入制度、實行最嚴格的管理制度、實行最嚴格的責任追究制度、實行最嚴格的損害賠償制度、實行最嚴格的法律保障制度以及國家公園范圍內各種自然保護地不容許交叉重疊以保證國家公園的唯一性等幾個維度來理解國家公園實施最嚴格保護制度的內涵，以為我國實施最嚴格的國家公園保護制度提供多方位的保障。

1 國家公園實行最嚴格保護制度的必要性和迫切性

任何一項制度的設計或者出臺，必然有其最初的考量和落腳點，出發點和落腳點直接關系著制度的建立健全以及貫徹落實。縱觀中國國家公園的發展歷程和趨勢，從“更嚴格的保護”到“最嚴格的保護”，這個過程中間的各種考量，或者說“最嚴格的保護”到底為何而嚴，需要進行進一步的探討。筆者認為實行國家公園最嚴格保護制度的原因或者說必要性和迫切性，有以下幾個方面的考慮。建國以來，我國已經有了一些保護地類型，如自然保護區、森林公園、濕地公園等，但是我國自然保護地體系現存一些問題，這些問題的存在影響、破壞了我國自然環境的保護。從總體上來說，主要存在以下幾個方面的問題。

1.1 保護地名目繁雜、管理混亂的局面亟需克服

我國已設立了各種形式的保護地，例如國家濕地公園、地質公園、自然保護區、風景名勝區等，對于我國自然資產的保護起到了一定的促進作用。但是，一些保護地存在“一區多牌”現象，以泰山、武夷山、九寨溝、黃山為例，清晰地體現了“一區多牌”現象以及不同保護地類型之間的復雜邊界關系。例如九寨溝既是國家級自然保護區，也是國家級風景名勝區和國家級地質公園，且三者范圍并不一致，九寨溝風景名勝區在自然保護區范圍基礎上，納入了北側的漳扎鎮；地質公園在風景名勝區范圍基礎上，納入了東側的部分山體[1]。多重命名意味著保護地有多個“婆家”(上級管理機構)，基層管理人員疲于應付上級管理部門的要求，不能專注于保護管理。而空間范圍的交錯不僅帶來了復雜的界權問題，也不利于整體把握我國保護地建設情況。“一區多牌”現象往往模糊了各類保護區的分類標準和準入制度，同時也給管理帶來極大的復雜性和困難性。

1.2 條塊分割、部門間各自為政的管理機制亟需協調

我國各自然保護地均有專門的管理機構進行管理，但是不同于世界上其他國家的統一管理體制。例如美國設立了國家公園管理局這一統一的管理機構對國家公園實行管理[2]。我國各種類型的自然保護區普遍存在管理主體多元化的問題，且各主體部門之間缺乏交流與合作，各自為政，呈現出管理條塊分割的局面[3]。例如在某一區域內設立的某類型的自然保護地，由于管理主體責任不夠明確，導致省政府部門、市政府部門，甚至是縣政府部門，都有一定的管理權。在這種情況下，由于沒有明確的法律規定主體管理權的唯一性和排他性，勢必會加劇本來就存在于管理體制中的矛盾。

1.3 以經濟為導向的發展理念亟需轉變

以經濟為導向的發展理念促進了我國經濟的不斷發展，但生態環境資源開發與保護之間矛盾的加劇，使生態環境日益被透支的問題被推到“風口浪尖”，造成了難以彌補甚至無法彌補的環境污染和破壞[4]。我國建立了多種類型的生態環境保護體系，如自然保護區、濕地公園、森林公園、地質公園等，但是從總體上來看，其實施效果似乎并不盡人意。在生態環境保護與資源開發之間的博弈一直存在，而且在一定程度上來說，資源開發的程度遠遠超過了生態環境保護的程度。例如祁連山國家級自然保護區內已設置采礦、探礦權144宗，各種水電設施赫然屹立于保護區內，長期以來大規模的探礦、采礦活動造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷[5]。如此觸目驚心的數據背后所反映的是資源開發與生態環境保護之間存在的深度矛盾，而這種深度矛盾要得到平衡和緩解，則強烈需要實行最嚴格的生態環境保護制度。

1.4 時代的發展進步對環境保護提出的新要求亟需適應

我國自然保護的理念隨著時代的進步而不斷發展，國家公園相關制度設計和政策出臺必須要符合時代發展的特點，才能推動社會各項事業的繁榮進步。筆者認為最嚴格保護制度只是一個相對意義上的概念，從當前的社會條件來看，它是某一時期最嚴格的，但是從縱向發展的角度來看，以后任何一個時期的保護制度都應該而且必須比現在更為嚴格。國家公園最嚴格保護制度是國家公園體制建設中的一環，不僅僅是國家公園實行最嚴格保護，“而是國家公園體制可平衡保護與發展的關系，實行更嚴格保護也最精確的保護”[6]。目前，我國處于全面建設小康社會的決勝階段，國家各項事業發展進入新常態，因此作為國家最頂層的制度設計必然要求跟上時代發展的步伐，適應新時代的要求，以更好地指導在發展過程中的生態環境保護和自然遺產保存事業。

2 國家公園最嚴格保護制度的內涵

從中共十六屆三中全會上提出的 “實行最嚴格的耕地保護制度”到中共十八屆五中全會上提出的“實行最嚴格的環境保護制度”，再到如今提出的“實行國家公園最嚴格保護制度”，我國在環境資源保護領域表現出了一種越來越堅定的決心和信心。從總體上來看，筆者結合一些學者的觀點，認為“最嚴格的保護”并非局限于籠統的嚴防死守，也并非只流于諸如設立禁區之類的行動，而更多的是強調一種科學化、具體化、細則化、分層化的統一管理。“更嚴格的保護”到“最嚴格的保護”，體現的不僅是形勢的變化，政策的調整，更多的則是一種力度更大、用藥更猛的態度的轉變。作為國家頂層設計的最嚴格保護制度，既是國家對于生態環境保護的高度重視，也體現了國家制度的威嚴。最嚴格的保護制度一經提出，表明任何人都必須遵守，不能突破原則和框架，否則將會面臨嚴肅的追責。同時，國家公園從整體性的角度出發，是將某一范圍內的山水林湖田草以及動物統籌起來考慮，實行全面的保護，其整體落實的難度較大。因此，要使國家公園最嚴格保護制度發揮其應有的作用，對于國家公園最嚴格保護制度內涵的理解也至關重要。

2.1 實行最嚴格的“源頭”保護制度

實行最嚴格的“源頭”保護制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之一。在這里，筆者將“源頭”定義為“根本、本質”的意思。實行最嚴格的保護制度，從“源頭”上來說，是要保持自然生態系統的原真性、完整性。《總體方案》中第二章“科學界定國家公園內涵”中明確指出：嚴守生態保護紅線，以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承。世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)對全球各國國家公園建設進行長期和系統的研究后，提出國家公園的定義為：“指大面積的自然或接近自然的區域，設立的目的是保護大尺度的生態過程，以及相關的物種和生態系統特性。這些自然保護地提供了環境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀的機會”[7]。設立國家公園，意味著國家公園范圍內的資源具有不可替代性和天然性，因此要實行最嚴格的“源頭”保護制度，最大限度地保持其本來面貌。

2.2 實行最嚴格的準入制度

實行最嚴格的準入制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之二。我國已設立了各種形式的保護區，一些保護區存在的“一區多牌”現象往往模糊了各類保護區的分類標準和準入制度。作為國家頂層制度設計的《總體方案》，將國家公園提升到了國家的高度，必然要從國家的高度來嚴格劃分國家公園，真正做到合理劃定范圍，將最應該保護的地方保護起來，而不是一般意義上的保護。《總體方案》中第六條指出：制定國家公園設立標準，根據自然生態系統代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國家公園準入條件，確保自然生態系統和自然遺產具有國家代表性、典型性，確保面積可以維持生態系統結構、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產占主體地位，管理上具有可行性。挖掘設立國家公園準入制度的背后原因，首先應該要考慮的是國家公園的設立代表著國家職權的威嚴，具有最高層次的意義，其涉及到千家萬戶和子孫后代的利益，必須嚴格加以劃定。除了國家代表性的考量之外，美國還設置了適宜性、可行性和必要性3條標準，對擬納入國家公園體系的區域進行“專項資源調查”，再由國會批準是否建立[8]。可見，最嚴格的準入制度是國家公園建設的門檻和基礎。

2.3 實行最嚴格的管理制度

實行最嚴格的管理制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之三。我國政府各部門之間在各種自然保護區的管理上有著復雜、難以縷清的關系。楊銳[9-10]將這種復雜的關系表述為“左與右”的關系，認為左右關系中長期以來形成的突出矛盾和問題，在宏觀上表現為各種自然保護地職能部門條塊分割、各自為政、缺乏有效溝通和合作，在微觀上表現為自然保護地個體往往“一地多名”，自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園等空間邊界相互纏繞，你中有我、我中有你、界權模糊、內耗嚴重，基層自然保護地管理人員疲于應付，不能將精力和時間專注于保護管理。基于這種情況，必須要實行最嚴格的管理制度。《總體方案》在第二條基本原則中確立了“國家主導、共同參與”的管理原則，并且在第三章提出要建立“統一事權、分級管理”的管理體制，在這一總體的管理制度下，又分為建立統一管理機構、分級行使所有權、構建協同管理機制、建立健全監管機制4個方面。國家公園設立后，由國家出面組建統一的管理機構，履行國家公園范圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區的關系。建立統一的管理機構，從根本上來說，解決了以往的管理職能交叉、權責劃分不明的問題，相對于以往任何時期對于自然保護區的管理來說，無疑是最嚴格的。分級行使所有權，即國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使，部分由國家直接行使，其他委托省級政府代理行使。從所有權的角度上來看，這是《總體方案》第九條對于國家公園所有權的明確界定，之所以對于國家公園所有權進行明確劃分，則是為了在對國家公園實施保護和開發利用的過程中劃清責任范圍和責任主體，以便更好地實行最嚴格的保護制度。建立健全監管機制，一方面是強化對國家公園生態保護等工作情況的監管，屬于國家公園管理工作中的一項常規性工作，另一方面是國家公園實行最嚴格保護制度的保障，只有建立健全監管機制，才能從機制上保證國家公園得到最嚴格的保護。在最嚴格的管理制度中，值得注意的是，國家公園范圍內要實行最嚴格的保護管理制度，一是除了不損害生態系統的原住民的生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設活動；二是建立已設礦業權逐步退出機制。這兩個方面，可以說是對實行最嚴格的管理制度下了一劑猛藥。除此之外，最嚴格的管理制度離不開社區的廣泛參與，社區的參與與國家公園的保護是雙向需求的關系，在相關決策中建立協商機制十分必要,嚴格管理不能完全脫離本地區社區的管理[11]。

2.4 實行最嚴格的責任追究制度

實行最嚴格的責任追究制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之四。國家公園一旦建立，則要實行最嚴格的保護制度，為了使各項制度設計都能夠有效運行，必須建立健全責任追究制度。國家公園在某一區域內建立，意味著以往“靠山吃山、靠水吃水”的經濟發展局面將會受到限制。我們不禁會問，在當前“以經濟建設為中心”的背景下，各地官員或者說管理機構的意識是否能得到有效轉變？在這種情況下，則要實行最嚴格的責任追究制度，以避免盲目追求經濟增長而犧牲生態環境的問題出現。《總體方案》在第十六條完善追究制度中指出：全面實行環境保護“黨政同責、一崗雙責”，對領導干部實行自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究制。對違背國家公園保護管理要求、造成生態系統和資源環境嚴重破壞的要記錄在案，并依法依規嚴肅問責、終身追責。不管是離任審計、生態環境損害責任追究，還是嚴肅問責、終身追責，無一例外地反映了在實行最嚴格保護制度的前提下，要對屬地官員干部和管理人員實行最嚴格的責任追究制度，一句“終身追責”，將“最嚴格”三個字體現得恰到好處。

2.5 實行最嚴格的損害賠償制度

實行最嚴格的損害賠償制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之五。《總體方案》給國家公園的保護指明了方向，確定了原則，構建了機制。國家公園屬于最高級別的保護區，是全體人民所共有的珍貴資源，提出要實行最嚴格的保護制度，與之相適應，則必須要有一套最嚴格的損害賠償制度。《總體方案》對于損害賠償制度并沒有做明確的規定，但是作為一套完整的體系，筆者認為實行最嚴格的損害賠償制度也是對實行最嚴格保護制度的保障之一。《三江源國家公園條例(試行)》第七章明確規定了法律責任，并對各種違反條例的行為都做出了明確的處罰標準[12]。在未來的一段時間內，隨著國家公園體制的逐步完善，我國將會逐步出臺各種規章制度和法規條例，在保護、管理、賠償、開發利用方面朝著實行最嚴格的保護制度方向趨近。

2.6 實行最嚴格的法律保障制度

實行最嚴格的法律保障制度是國家公園實行最嚴格保護制度的體現之六。實行國家公園最嚴格保護制度，需要各項法律的有力保障。國家公園是中國大陸自然保護事業發展過程中形成的新保護地模式,目前尚未制定出臺專項法律法規,在各地建立國家公園積極性空前高漲的形勢下,出臺管理法規迫在眉睫[13]。同時，基于國家公園體制的長遠發展來看，一套關于國家公園的完善的法律體系的構建也必不可少。以美國為例，美國的國家公園建設便形成了由國家公園基本法以及各國家公園的授權法、單行法、部門規章及其他聯邦法律構成的法律體系，其中還包括大量國家公園的授權性立法文件，這標志著美國國家公園法正走向成熟[14]。目前，我國由于國家公園體制處于初步建立階段，各項研究也處于初步發展的階段，因此關于國家公園方面的相關法律法規還比較欠缺。《總體方案》中第二十一條明確將完善法律法規作為實施保障，并提出了明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作等具體工作要求。在今后相當長一段時間內，完善相關法律法規將是我國貫徹落實《總體方案》可能面臨的任務之一。我國的國家法律體系，從基本法到單行法都將在逐步完善的過程中，這也為國家公園實行最嚴格的保護制度提供了法律保障。

2.7 國家公園范圍內各種自然保護地不容許交叉重疊

國家公園實行最嚴格的保護制度，還應該體現在國家公園范圍內名號和身份的唯一性，即在國家公園已經設立的前提下，在其范圍內不允許再設立任何其他種類的自然保護地。根據IUCN的定義：自然保護地是指通過立法或其他有效途徑識別、專用和管理的，有明確邊界的地理空間，以達到長期自然保育、生態系統服務和文化價值保護的目的區域[15]。在我國具體表現為風景名勝區、自然保護區、國家森林公園等。《總體方案》中第六條指出：國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。《總體方案》的這一規定，對國家公園實行最嚴格的保護制度提供了又一個保障。

3 國家公園最嚴格保護制度的基本特征

國家公園最嚴格保護制度的內涵決定了其區別于其他一般意義上的環境保護制度的特征，也區別于其余“最嚴格環境保護制度”的特征，這些基本特征是今后國家公園具體制度設計的基礎和依據。

3.1 階段性與動態性

國家公園最嚴格的保護并不是一個靜止不變的狀態，而是動態的變化過程。在落實國家公園最嚴格保護制度時，要充分考慮國家的經濟社會發展階段、國家公園的體制建設階段、國家公園的環境管理能力及技術水平、國家公園的管理體制及財政機制等條件能否與最嚴格保護制度倒逼的強度相適應，在一定的階段，國家公園最嚴格保護制度應當具備一定的階段穩定性。國家公園最嚴格保護制度也不應是一成不變的制度，需要與國家和不同地區的經濟社會發展階段及環境管理能力相適應，并根據經濟社會發展、環境質量變化、環境管理的需求不斷調整，充分體現時效性與階段性[16]。

3.2 科學性與公平性

國家公園最嚴格保護制度應尊重社會發展規律與自然科學，最嚴格保護制度是最嚴格地按照科學來保護。要科學地理解最嚴格保護與人民對生態環境的美好期盼之間的關系。國家公園由全民共享的同時，建設國家公園的義務與責任也應當由全民共擔。因此，在建立國家公園體制，落實國家公園最嚴格保護制度時，首先要考慮能夠保證國家公園相關權益在不同主體之間公平分配，形成國家公園利益共同體，并要推動各個社會主體積極參與環境保護、履行環境義務，形成國家公園生命共同體，不能只強調保護的義務，也不能只考慮國家公園內社會成員的權益與義務。

3.3 區域性與差異性

國家公園最嚴格保護制度應在戰略上一刀切管控，加大力度，同時在戰術上實行差異化和精細化管理，充分考慮不同區域經濟社會發展階段和環境管理支撐能力的差異性。此外，不論在國家公園設定具體目標、落實相關政策，還是在進行監督考核等實施難度較大的多個方面，都需要考慮區域差異，分區域、分重點、分階段提出不同的目標[17]。以大熊貓國家公園與長城國家公園作為對比，其兩者建立國家公園的目標明顯存在較大的差別，前者以保護動植物棲息地為主要目標，后者以保護人文與自然的和諧共存為目標，若是具體任務、相關指標等盲目趨同，則可能會事倍功半。

4 結 語

國家公園的建立，是站在整個國家的高度，以全體人民及其子孫后代的利益為考量，從而對生態環境和自然資源的保護和開發利用所實行的一項正確的決策，《總體方案》的發布表明了中國的國家公園體制建設邁上了一個新臺階。在當前的新形式下，我國應該進一步探討具有中國特色的國家公園體制，以最嚴謹的態度和最大的決心堅決實行國家公園最嚴格的保護制度，為全體人民及子孫后代留下更多珍貴的自然遺產和資源，從而實現人類社會的永續發展。