縣級(jí)區(qū)域PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題分析及對(duì)策

華 赟 （寧國(guó)市審計(jì)局，安徽 寧國(guó) 242300）

1 引言

國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率也不斷提高。對(duì)于城鎮(zhèn)化帶來(lái)的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施需求，財(cái)政資金及政府投資相對(duì)不足，而PPP模式較好的解決了這個(gè)問題。隨著國(guó)家在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣和運(yùn)用PPP模式，各地縣級(jí)區(qū)域也抓住機(jī)遇，推出大量PPP項(xiàng)目并逐漸落地實(shí)施。

但是，縣級(jí)區(qū)域在項(xiàng)目建設(shè)、管理、監(jiān)督等方面的總體水平尚不能滿足PPP項(xiàng)目實(shí)際需求，項(xiàng)目建設(shè)過程中存在一些苗頭性問題，必須警惕。

2 縣級(jí)區(qū)域PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的突出問題

2.1 合同管理方面

合同協(xié)議關(guān)鍵條款的缺失和不合理，成為后續(xù)潛在的矛盾爆發(fā)點(diǎn)，并給項(xiàng)目帶來(lái)一定的超支風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.1 計(jì)價(jià)依據(jù)及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致

一方面各PPP項(xiàng)目橫向?qū)Ρ龋≠M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致，有失公平；另一方面部分PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方同實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的PPP合作協(xié)議（簡(jiǎn)稱合作協(xié)議）與項(xiàng)目公司同施工單位簽訂的承包合同（簡(jiǎn)稱施工總承包合同）計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致，給后續(xù)結(jié)算帶來(lái)爭(zhēng)議。

2.1.2 獎(jiǎng)勵(lì)條款不符合相關(guān)文件要求

關(guān)于創(chuàng)杯獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，安徽省住建廳分別于2010年10月印發(fā)《建標(biāo)（2010）193號(hào)》文件、2013年9月印發(fā)《建質(zhì)（2013）141號(hào)》文件，已明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。部分PPP項(xiàng)目在合同中設(shè)置了創(chuàng)杯獎(jiǎng)勵(lì)條款，但普遍存在兩個(gè)問題：一是未在招標(biāo)文件中載明獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容，二是約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款超出文件標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3 資金支付條款存在超支風(fēng)險(xiǎn)

一方面，部分PPP項(xiàng)目合作協(xié)議約定按照主體結(jié)構(gòu)形象進(jìn)度支付進(jìn)度款，但約定的支付進(jìn)度明顯超出工程實(shí)際完成投資額；另一方面，部分PPP項(xiàng)目施工合同中約定“發(fā)包人按計(jì)價(jià)款全額支付給承包人”，支付比例過高，存在較高的超支風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 建設(shè)單位管理費(fèi)的使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)不明確

PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方派駐項(xiàng)目公司的人員工資待遇、差旅費(fèi)用、保險(xiǎn)等均從建設(shè)單位管理費(fèi)中支取，但部分合作協(xié)議中未對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)的使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)作出明確約定，成為項(xiàng)目總投資增加的因素之一。

2.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理方面

社會(huì)投資人從自身利益出發(fā)，往往傾向于提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、抬高總投資，而較少考慮建設(shè)成本和資金使用效率；同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)未能對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行有效把控，已然造成工程建設(shè)成本增加，給項(xiàng)目帶來(lái)了嚴(yán)重的超概算風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.1 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨意提高，資金使用效益堪憂

部分PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)工程項(xiàng)目只有規(guī)劃方案及概算，尚未有施工圖紙及預(yù)算，因此PPP招標(biāo)時(shí)要求社會(huì)資本方與勘查設(shè)計(jì)單位組成聯(lián)合體，或由實(shí)施機(jī)構(gòu)在招標(biāo)結(jié)束后將設(shè)計(jì)任務(wù)移交給項(xiàng)目公司管理。因工期緊張，PPP項(xiàng)目成為違背工程建設(shè)程序的“邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的“三邊工程”，為后續(xù)抬高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)敞開了大門。此時(shí)，若實(shí)施機(jī)構(gòu)代表無(wú)法堅(jiān)定立場(chǎng)并有效控制，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將成為造價(jià)增加的最主要因素，部分項(xiàng)目最終造價(jià)可超出概算價(jià)的50%。

2.2.2 圖紙、清單遲遲未出，規(guī)避變更簽證審批程序

部分縣區(qū)已出臺(tái)《PPP項(xiàng)目工程變更管理辦法》，其中對(duì)設(shè)計(jì)變更及工程簽證設(shè)置了相關(guān)審批程序，但各項(xiàng)目公司常常以圖紙未經(jīng)審查、清單控制價(jià)尚未編制完畢為由拒絕提供正式施工圖紙及清單控制價(jià)，規(guī)避變更審批程序。究其原因，一方面擔(dān)心變更審批影響進(jìn)度，另一方面為邊設(shè)計(jì)邊施工留下借口，可以隨意的對(duì)施工圖紙、方案和造價(jià)進(jìn)行調(diào)整，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行有效監(jiān)管，大大提高了突破概算的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3 關(guān)鍵材料和設(shè)備采購(gòu)成本不可控

建設(shè)項(xiàng)目中的材料品牌多且雜，特殊材料及設(shè)備專業(yè)性強(qiáng)，質(zhì)量及價(jià)格的差異較大，歷來(lái)是成本控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不有效控制，往往造成建設(shè)資金的浪費(fèi)。對(duì)于這些關(guān)鍵材料設(shè)備的質(zhì)量?jī)r(jià)格認(rèn)定機(jī)制，PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中均未做明確說明，已經(jīng)成為部分項(xiàng)目爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

2.2.4 資金管理不到位，工程價(jià)款超支風(fēng)險(xiǎn)大

在投資人同時(shí)承擔(dān)工程施工的情況下，工程價(jià)款超支風(fēng)險(xiǎn)最大。社會(huì)資本為了追求利益的最大化，會(huì)通過超比例支取預(yù)付款、虛構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)成本等方式，套取項(xiàng)目建設(shè)資金，通過工程價(jià)款結(jié)算提前、超額收回收益，同時(shí)為提高收費(fèi)價(jià)格和多占經(jīng)營(yíng)資源提供理由，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期再通過申請(qǐng)政府補(bǔ)貼、提高收費(fèi)價(jià)格等方式獲取超額收益，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失浪費(fèi)、公眾利益受損。

2.3 跟蹤審計(jì)整改方面

近年來(lái)，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，各方對(duì)于跟蹤審計(jì)有著一套相對(duì)成熟的理解，協(xié)調(diào)溝通渠道相對(duì)比較暢通。但PPP模式的出現(xiàn)一方面改變了項(xiàng)目建設(shè)程序，另一方面社會(huì)資本的進(jìn)入增加了項(xiàng)目建設(shè)管理的復(fù)雜程度。各方都有自己的利益出發(fā)點(diǎn)，加劇了PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中的協(xié)調(diào)溝通難度。社會(huì)投資人沒有借助自身大型企業(yè)的平臺(tái)，發(fā)揮其在設(shè)計(jì)、施工、安裝等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)而達(dá)到為工程的建設(shè)和使用增值的目的，反而在觀念上和施工方一樣，片面的追求利益最大化，導(dǎo)致對(duì)跟蹤審計(jì)單位的抵觸情緒，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的管理問題視而不見，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題整改熱情不高。

3 根本原因分析

3.1 前期工作不夠細(xì)致

工程建設(shè)項(xiàng)目的選址、可研、設(shè)計(jì)、預(yù)算、招投標(biāo)及合同擬定等建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作對(duì)后期建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度及建設(shè)成本有著決定性的影響，前期準(zhǔn)備不足是導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中矛盾與問題的首要原因。如項(xiàng)目選址調(diào)整造成造價(jià)超比例增加，設(shè)計(jì)及預(yù)算導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及工程造價(jià)的不可控，合同條款的缺失和不一致導(dǎo)致后續(xù)矛盾。

3.2 專業(yè)人才欠缺

PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)構(gòu)代表往往是項(xiàng)目公司的董事長(zhǎng)，是項(xiàng)目的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目從籌備、建設(shè)到竣工、調(diào)試、投入使用的協(xié)調(diào)與管理，直接決定著項(xiàng)目建設(shè)的效率和效果。而縣級(jí)區(qū)域?qū)嵤C(jī)構(gòu)人員配備不足，缺乏專業(yè)人員，在一些關(guān)鍵技術(shù)問題上處理不力、不及時(shí)，有時(shí)只能聽從或受制于社會(huì)資本方。

3.3 組織管理體系不協(xié)調(diào)

現(xiàn)有PPP項(xiàng)目公司實(shí)際運(yùn)行中，董事會(huì)大多數(shù)職數(shù)由社會(huì)資本方擔(dān)任。實(shí)施機(jī)構(gòu)只派一名代表?yè)?dān)任董事長(zhǎng)或總經(jīng)理，作為項(xiàng)目公司僅有的實(shí)施機(jī)構(gòu)代表，需要直接參與到與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)中，很難有空余時(shí)間對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行全面細(xì)致的管理；同時(shí)，社會(huì)投資方和實(shí)施機(jī)構(gòu)代表因立場(chǎng)不同，在項(xiàng)目公司的日常管理中經(jīng)常會(huì)遇到各種問題，在遇到部分專業(yè)性較強(qiáng)的矛盾和問題時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)代表未能獲得專業(yè)的咨詢和實(shí)施機(jī)構(gòu)的充分支持；實(shí)施機(jī)構(gòu)代表雖擔(dān)任項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)人，客觀上承擔(dān)較大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，但在重大問題的決策上仍要向部門領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，個(gè)人待遇亦不變，導(dǎo)致部分人員主觀上產(chǎn)生畏難和退縮，不參與項(xiàng)目公司的決策管理，對(duì)重大事項(xiàng)不評(píng)價(jià)、不表態(tài)，對(duì)不符合相關(guān)規(guī)定的財(cái)務(wù)支出及偏離實(shí)際需求的變更不使用“一票否決權(quán)”。

3.4 項(xiàng)目公司內(nèi)控制度不健全

部分項(xiàng)目公司未按要求建立內(nèi)控制度，公司日常運(yùn)營(yíng)無(wú)章可循，完全由社會(huì)資本方進(jìn)行隨意管理；部分項(xiàng)目公司雖建立了內(nèi)控制度，但內(nèi)控制度不完善，未有實(shí)施機(jī)構(gòu)代表的審核確認(rèn)程序，內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

4 縣級(jí)區(qū)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的對(duì)策

4.1 改進(jìn)組織和管理體系

4.1.1 組建專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)

PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論性與實(shí)踐性都很強(qiáng)的過程,縣級(jí)區(qū)域缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、商務(wù)、合同管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等方面的專業(yè)技術(shù)人才，相關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)新人才政策，從縣域內(nèi)外調(diào)劑和引進(jìn)專業(yè)知識(shí)扎實(shí)且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的人員，組建專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)服務(wù)PPP項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)各司其職，盡快對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)派駐項(xiàng)目公司的代表進(jìn)行公司管理、法律、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。

4.1.2 改進(jìn)組織與管理體系

實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP模式的特點(diǎn)進(jìn)一步改進(jìn)其組織與管理體系，促進(jìn)三方形成有機(jī)協(xié)調(diào)的組織與管理系統(tǒng)。政府部門作為PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理清監(jiān)管職能，明確監(jiān)管范圍、內(nèi)容及方式，完善PPP監(jiān)管體系。將項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、成本等納入對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核范圍，同時(shí)，應(yīng)給予實(shí)施機(jī)構(gòu)代表足夠的專業(yè)咨詢和充分支持。

4.1.3 及時(shí)建立并實(shí)施各項(xiàng)內(nèi)控制度

項(xiàng)目公司作為PPP建設(shè)項(xiàng)目的管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，按照PPP建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)建立項(xiàng)目公司重大事項(xiàng)決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方權(quán)利的制衡，做到共同發(fā)展、相互監(jiān)督；建立符合PPP項(xiàng)目發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)制度，設(shè)置符合PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)支出、工程變更管理、招投標(biāo)管理、合同管理等關(guān)鍵內(nèi)控制度。

4.2 強(qiáng)化實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的掌控

4.2.1 優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)及實(shí)施方案

設(shè)計(jì)及實(shí)施方案是否先進(jìn)、合理，不僅直接關(guān)系到施工質(zhì)量和應(yīng)用效果，也直接影響項(xiàng)目的建設(shè)成本。在工程實(shí)施過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)要求總承包商提前提供施工設(shè)計(jì)和工作方案，組織內(nèi)外部專家對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等要素的評(píng)審，努力優(yōu)化施工方案，從而達(dá)到控制工程成本、獲取更高經(jīng)濟(jì)效益的目的。

4.2.2 加強(qiáng)工程主要設(shè)備材料的監(jiān)督

實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)工程的主要材料和核心部件要加強(qiáng)控制，創(chuàng)新詢價(jià)方式并堅(jiān)持參與工程主要材料的采購(gòu)管理，嚴(yán)格保證主要材料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格核定。在確保滿足工程對(duì)主要材料的功能、性能需求的基礎(chǔ)上，盡可能采購(gòu)性價(jià)比高的材料。

4.2.3 嚴(yán)格控制變更簽證

首先要做到事前把關(guān)，主動(dòng)監(jiān)控，嚴(yán)格審核工程設(shè)計(jì)變更，減少不必要的工程費(fèi)用支出，避免投資失控；其次要嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)簽證管理，做到“隨做隨簽”，簽證還必須達(dá)到量化要求，工程簽證單上的每一個(gè)字、每一個(gè)數(shù)字都必須清晰。

4.3 完善合同協(xié)議，簽訂補(bǔ)充合同

在兼顧實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)收益并考慮各PPP項(xiàng)目的政策公平前提下，組織各專業(yè)人員對(duì)PPP項(xiàng)目的合同的條款進(jìn)行審查，對(duì)中標(biāo)后談判協(xié)商確定的關(guān)鍵條款提出統(tǒng)一的調(diào)整建議，由PPP辦公室牽頭與社會(huì)資本方協(xié)調(diào)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。